ЕВРОПЕЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И РОССИЯ:
ОПЫТ ПРОШЛОГО И НАСТОЯЩЕГО

(Российское государство в контексте европейского федерализма)

Международная конференция, проведенная Институтом Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германия)

30–31 октября 2000 г. в г. Москве.

В работе конференции активно участвовали:

Баранова К.К. (Институт Европы РАН), Борко Ю.А. (Институт Европы РАН), Васильев В.И. (аппарат Совета Федерации), Глигич-Золотарева М.В. (аппарат Совета Федерации), Глухарев Л.И. (МГУ им. Ломоносова), Дашичев В.И. (Институт международных экономических и политических исследований РАН), Елингер Т. (Венский университет, Австрия), Ковальский Н.А. (Институт Европы РАН), Мацнев А.А. (Российская академия государственной службы при Президенте РФ), Морозов О.В. (Государственная Дума), Павлов Н.В. (Институт мировой экономики и международных отношений РАН), Пас В.Х. (Госсовет Бельгии), Першин Е.В. (аппарат Совета Федерации), Рыкин В.С. (Институт Европы РАН), Савельев В.В., (Российская академия государственной службы), Столяров М.В. (Представительство Республики Татарстан в РФ), Федоров В.П. (Институт Европы РАН), Федосов П.А. (аппарат Совета Федерации), Шмелев Н.П. (Институт Европы РАН), Шнайдер Х.-П. (Институт по изучению проблем федерализма, Германия), Штольпе М. (земля Бранденбург, Германия), Шульце П. (представительство Фонда им. Фридриха Эберта, Германия).

Ниже публикуется основное содержание выступлений участников.

Открывая конференцию, директор Института Европы РАН академик Н.П. Шмелев сказал:

Конференция посвящена одной из самых острых и актуальных проблем не только для России, но и для многих других стран – федерализму в современных условиях. От имени Российской академии наук, ученых, политиков и общественных деятелей России с огромным удовольствием приветствую премьер-министра земли Бранденбург господина М. Штольпе, который оказал нам высокую честь быть сопредседателем конференции и выступить с докладом.

Разрешите приветствовать других зарубежных участников конференции, в первую очередь доктора П. Шульце, одного из ее организаторов – главу представительства в Москве германского Фонда им. Фридриха Эберта, а также собравшихся здесь ученых, политических и общественных деятелей России.

Для построения стабильной, демократичной, процветающей России вряд ли существует сегодня более животрепещущая проблема, чем проблема федерализма. И до Октябрьской революции, и после нее Россия всегда была не искусственным, а органичным, естественным государственным образованием. В этом смысле Россия мало чем отличалась, скажем, от Соединенных Штатов, в состав которых Техас, Калифорния, Нью-Мексико и ряд других территорий вошли в XIX веке тоже, как известно, отнюдь не путем массового голосования. Но вместе с тем и трагедия Беловежской Пущи произошла, несомненно, не на пустом месте: многие десятилетия вплоть до распада Советского Союза доходы государства, например, собирались по принципу 95% – в Центр, 5% – в республики, а общие масштабы и структура основных расходов в конечном счете определялись почти исключительно решениями центральных властей.

Однако и после 1991 года мы чуть было не выплеснули вместе с водой и ребенка. Все, конечно, и сегодня помнят уникальный по своей исторической безответственности лозунг: “Берите суверенитета столько, сколько сумеете проглотить!” Потом между центральными и региональными властями началось это упорное, изнурительное перетягивание каната в отношении компетенции и ответственности тех и других, в особенности в отношении бюджетных доходов и расходов. Несмотря на то что никакой устойчивой конституционной формулы разделения федерального и региональных бюджетов за 90-ые годы нам так и не удалось выработать, и процесс бюджетного деления так и остался подвержен всяческому произволу с обеих сторон, мы на какое-то время, казалось бы, смогли достичь хотя и неустойчивых, но в целом близких к европейским и американским пропорций – 50:50. Однако и это соотношение недолго оставалось стабильным: сегодня оно уже составляет 63:37 в пользу Центра. При этом самый, может быть, важный вопрос для дальнейших судеб российской демократии – вопрос о реальной компетенции и доходах местного самоуправления—вообще за 90-е годы не решался, по сути дела, никак.

Где в наших, конкретных российских условиях может быть оптимум между компетенцией и ответственностью трех уровней власти – Центром, регионами и местным самоуправлением? Как много должно быть регионов, в какой мере необходимо учитывать в планах дальнейшего развития федерации чисто национальные проблемы в отличие от региональных, должен ли и дальше сохраняться ныне действующий принцип: “Все регионы равны, но некоторые равнее”, каковы наиболее рациональные пределы и формы влияния региональных властей на общероссийские решения? И, наконец, каковы вообще перспективы местного самоуправления в России? По этим и многим другим проблемам федерализма нам предстоит еще много дискутировать. И мы выражаем самую глубокую признательность нашим уважаемым иностранным коллегам за то, что они согласились поделиться с нами на данной конференции опытом, как эти проблемы решались и решаются в тех странах Западной Европы, где федерализм утвердился уже давно и прочно.

Приветственное слово премьер-министра земли Бранденбург М. Штольпе (Германия)

В Европе едва ли найдется место, где вопросы федеративной демократии были бы столь актуальны, как в России. В минувшие годы, участвуя в программе сотрудничества между германским Бундесратом и российским Советом Федерации, я имел возможность наблюдать развитие федеративных структур в России. Опыт многих встреч и бесед с российскими региональными политиками позволил мне убедиться в том, что федерализация в России на первом этапе ее развития, который сегодня, по сути, уже пройден, оказалась удивительно прочным и стабилизирующим элементом процесса демократических реформ.

Сегодняшняя конференция знаменует собой продолжение доброй традиции сотрудничества между Институтом Европы Российской академии наук и германским Фондом им. Фридриха Эберта и дает нам возможность обменяться российским и западноевропейским опытом развития федерализма. Ведь Россия, как и другие страны, является постоянным учебным полем, сферой непрерывного поиска оптимального выравнивания интересов Центра и регионов.

Возможность вести квалифицированный европейский диалог – не в последнюю очередь заслуга Института Европы РАН и его сотрудников, чья деятельность нашла признание среди ученых и политиков далеко за пределами России. Предмет конференции и ее состав поднимают данное мероприятие до уровня европейского форума. Иностранный участник конференции проникается пониманием того, что здесь обсуждаются актуальные проблемы и какая-то часть российской демократии органично включается в политику, а это имеет немаловажное значение с точки зрения опыта.

Если мы обратимся к Европе, то увидим, что федерализм затрагивает в большей или меньшей степени не только конструкцию отдельных европейских стран. Он является важной опорой всей европейской структуры государств. В рамках Европейского Союза мы придерживаемся мнения, согласно которому федерализм более всего отвечает многообразию Европы, ибо с его помощью скорейшим образом будут сбалансированы отношения между центральной властью и регионами. Хотя тот факт, что эта задача непроста, очевиден и подтверждается ведущейся в Европейском Союзе дискуссией о предстоящем через несколько лет расширении ЕС еще на 12 государств с населением более 100 млн. человек.

Не случайно, что здесь, кроме немецких, присутствуют представители Австрии и Бельгии, которые являются, пожалуй, наиболее бдительными наблюдателями за развитием федерализма внутри Европейского Союза. Вопрос для них формулируется очень просто: как среди 27 или более государств можно наилучшим образом организовать процесс политического волеизъявления. Ведь федерализм является принципом мира и жизнедеятельности, с которым мы связываем особые ожидания. Отсюда проистекает и наш интерес к процессам в России, имеющим, на наш взгляд, большое значение. Мы глубоко убеждены в том, что для регионов федерализм представляет собой возможность обеспечивать свои интересы в рамках государства. Люди связывают с ним большие надежды на сохранение многообразия и одновременно самобытности. И в то же время это большой шанс, чтобы мобилизовать людей и вовлечь их в политические процессы.

Еще десять лет назад нельзя было с уверенностью говорить о том, что мы когда-нибудь сможем совместно обсуждать вопросы федерализма в Европе.

Я хочу заверить вас: в Германии наблюдают за событиями в России с огромным интересом. И я хотел бы пожелать успеха в проведении сегодняшнего форума. Несомненно, он будет способствовать развитию еще более глубокого и всестороннего сотрудничества между российскими субъектами Федерации и их германскими, австрийскими и бельгийскими партнерами.

Вступительное слово руководителя представительства Фонда им. Фридриха Эберта в Москве П. Шульце (Германия)

Фонд им. Фридриха Эберта уже довольно давно занимается проблемами регионализма. В Германии в политических и экспертных кругах активно обсуждаются эти вопросы.

В то же время я хотел бы отметить, что в процессе подобных дискуссий возникает некий “миф регионов”. Они представляются и интерпретируются как строительный элемент, своего рода “кирпичики” нового демократического развития.

В принципе это абсолютно верно. Ведь здесь непосредственно сосредоточены социальные и экономические проблемы. Поэтому именно регионам в первую очередь в соответствии с принципом субсидиарности приходится решать эти проблемы. Конечно, для этого им нужны соответствующие полномочия. Таким образом, регионы в западной интерпретации рассматриваются во многом как некое волшебное средство, тот самый инструмент, который может и должен продвинуть вперед процесс демократизации и обновления в России. С этим трудно не согласиться.

Однако, на мой взгляд, мы обращаем недостаточное внимание на внутреннюю архитектуру 89 субъектов Российской Федерации. Между тем она очень различна. Можно увидеть вполне демократические региональные политические структуры. Но встречаются также и авторитарно-диктаторские, и коррупционно-авторитарные структуры и т. д. В свое время можно было наблюдать, как Федеральный Центр, отчасти в обход Конституции или, скажем так, используя очень широкую интерпретацию Конституции, начал в связи с президентскими выборами заключать с отдельными субъектами Федерации различные договоры, чем принес федерализму мало хорошего. Прежде всего это привело к тому, что возникла своего рода двухклассовая система региональных структур.

В общей сложности, насколько известно, Федеральный Центр заключил договоры с 46 регионами. Это были, естественно, регионы, которые либо находились в фазе экономического подъема, либо были важны с демографической или политической точки зрения, учитывая перспективу выборов, либо, наконец, обладали столь значительной экономической мощью, что их лучше было взять к себе “на борт”.

Иными словами, на ранней стадии развития российского федерализма очень многое происходило не совсем правильно. Не случайно здесь появилась некая конструкция под названием “асимметричный федерализм”, которая вызвала большое удивление на Западе.

Этот ранний этап развития был очень противоречивым. С одной стороны, он показал, что регионы являются важнейшим строительным элементом в здании демократического и экономического обновления России, существенным фактором ее политического консолидирования. С другой стороны, развитие на региональном уровне далеко не всегда соответствует принципам демократического строительства. В среде политической элиты России постоянно присутствовало большое напряжение.

Я надеюсь, что наблюдаемый нами процесс реструктуризации ограничится “выпрямлением” чрезмерных перегибов и деформаций “дикого” периода развития федерализма. Это позволит перевести его эволюцию в новую фазу консолидированного развития, когда институты и процедуры в гораздо большей степени стоят на первом плане, нежели индивидуальная трактовка прав и обязанностей, как это до сих пор имело место на региональном уровне.

В этом отношении я настроен не столь уж негативно и разочарованно, как нередко пресса, по поводу реструктуризации законов с июня 2000 года и не вижу здесь смертельного удара по российскому федеративному устройству. Скорее я усматриваю в этом попытку создать равновесие по-новому. И здесь, конечно же, многое зависит от науки, от средств массовой информации, от самих регионов и, естественно, от Государственной Думы. Необходимо целеустремленное развитие соответствующей политической воли и грамотное информирование общественности в этой области, чтобы в конечном итоге добиться создания такого равновесия. Исключительно важно, чтобы Совет Федерации, федеративные элементы являлись бы неотъемлемой составной частью развивающегося плюрализма в России и чтобы не наносился ущерб их плюралистической корригирующей функции.

Учитывая сказанное, я надеюсь, что наша международная конференция сможет высветить некоторые значимые аспекты того, каким образом шел процесс становления федерализма в других европейских государствах, развивавшихся при наличии во многом сходных проблем или же в неких специфических условиях, как, например, в Бельгии. Я также надеюсь, что эта конференция поможет нам глубже и всестороннее осмыслить проблематику федерализма и будет способствовать дальнейшему развитию дискуссии в России.

НЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ:

ОПАСНОСТИ ДЛЯ СТРАНЫ*

(доклад)

В.П. ФЕДОРОВ, заместитель директора Института Европы РАН

Демократизация общественной жизни в СССР в период перестройки началась под лозунгом приобщения к общечеловеческим ценностям. Новая Россия продолжила этот процесс. Ссылки на общечеловеческие ценности стали хорошим тоном и признаком благовоспитанности. Вообще-то так должно и быть. Здесь есть, однако, одно замечание. Эти общечеловеческие ценности обсуждались и принимались без полноценного участия нашей, российской стороны. В самом деле, много ли могли дать в мировую сокровищницу демократии Советский Союз как государство с диктатурой пролетариата, его тотально контролируемые властями общественность, православная церковь, отдельные личности. Свободная дискуссия была под запретом. От выработки ценностей была отлучена не просто страна, а целая цивилизация со своей историей и мировоззрением и, что особенно важно, со своим будущим.

Речь идет не только о констатации исторического факта. Из него вытекают практические последствия. При оценке положения в России иностранными деятелями и организациями одни ценности часто превалируют над другими, например, права человека и право наций на самоопределение над правом государства на целостность и самосохранение. Такой подход ставит Россию в затруднительное положение на международной арене, она должна политически обороняться, доказывать правомерность своих действий, направленных на обеспечение условий своего существования.

Сложившаяся система общемировых ценностей не является священной коровой, она должна дорабатываться и уточняться, в частности, с точки зрения требований многонациональных федеративных государств, построенных по этническому принципу. Последние испытывают в своем развитии дополнительные трудности, причем их количественное меньшинство по сравнению с другим типом стран не дает оснований для игнорирования этих требований. Стоит также отметить, что западные страны, когда им нужно, поступаются провозглашенными ценностями. Например, отказ от применения силы в решении международных вопросов, достигнутый при активном участии Советского Союза (здесь нужно отдать ему должное) и возведенный в ранг общемировых ценностей, был отброшен блоком НАТО при бомбардировке Югославии. Проигнорирована была и сама носительница ценностей — Организация Объединенных Наций с ее Всеобщей декларацией прав человека. США применяют в своей судебной системе смертную казнь, на что их европейские союзники смотрят сквозь пальцы. Нейтралитет также следует отнести к универсальным ценностям. Однако вопреки всем договоренностям НАТО втягивает в свою орбиту нейтральную Австрию, считая нейтралитет политическим анахронизмом. В действительности такая политика направлена на нарушение международного права. Если осознанно демонтируется нейтралитет одной страны, то одновременно обесценивается этот же статус других стран. Между тем статус постоянного нейтрального государства по-прежнему привлекателен. Например, Туркменистан приобрел его 5 лет назад, и вряд ли этот акт можно считать политическим анахронизмом.

“Есть вещи поважнее, чем мир”, — заявил в свое время госсекретарь США Хейг, и его не осудили, посчитав, что так оно и есть. В то же время Россия подвергается сильному международному нажиму из-за своей законной контртеррористической и контрсепаратистской акции на Северном Кавказе. Одновременно в ходу среди определенных кругов на Западе рассуждения о вероятности и желательности распада России опять же со ссылками на необходимость соблюдения общих ценностей. Может возникнуть вопрос: не относится ли двойной стандарт также к системе общечеловеческих ценностей?

Теперь об уроках недавнего прошлого.

Вряд ли можно утверждать, что Советский Союз распался абсолютно неожиданно. Предупреждений на этот счет было достаточно много, распадом страны мы пугали друг друга иногда к месту, иногда ради вящей убедительности. Общий ход мыслей был такой: хотя опасность для СССР действительно существует, но ее не следует принимать слишком близко к сердцу, поскольку распад всегда можно будет остановить в самом начале. Даже народные депутаты РСФСР, принимая Декларацию о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г., всерьез не верили, что тем самым наносят смертельный удар Советскому Союзу. Они полагали, что РСФСР перейдет из старого СССР в новый СССР на основе Союзного договора, при заключении которого руководство РСФСР должно было следовать Декларации. В ней есть такой наивный с высоты нынешнего времени 6-й пункт: РСФСР “объединяется с другими республиками в Союз на основе Договора (имелись в виду, естественно, тогдашние союзные республики. – В.Ф.). РСФСР признает и уважает суверенные права союзных республик и Союза ССР”. Но Договор так и не был заключен. Последовавшего вскоре стремительного разворота событий не ожидали ни друзья, ни враги, ни эксперты, что бы последние о себе ни говорили задним числом, ни сами действующие лица, главные и второстепенные. Поскольку все предыдущие стадии процесса дезинтеграции были оставлены без внимания и противодействия, потом было уже поздно спасать расколовшееся единство.

Катастрофа советского государства была вызвана тремя факторами – неравноправное, обезличенное положение русского народа (отсюда и появилась Декларация о государственном суверенитете РСФСР), экономическая слабость страны, стремление союзных республик к национальной государственности. Каждый из них в отдельности был самодостаточен в определенных условиях для разрушения страны, а в сочетании друг с другом они привели к гибели Страны Советов.

Ныне Россия находится в таком же положении, как и перестроечный Советский Союз, названные факторы никуда не исчезли, они работают против нее. Несколько стадий распада России мы уже прошли, опять-таки не придав этому особого значения. Кто знает, не спохватимся ли мы лишь тогда, когда будет уже поздно.

В международном плане Россия оказалась в наши дни перед лицом больших испытаний как в военной, так и в невоенной областях, и еще не известно, как мы их выдержим. Внешние опасности отличаются от внутренних тем, что они в большинстве своем не поддаются урегулированию в одностороннем порядке, их нужно преодолевать сообща, а для этого надо обладать соответствующим совокупным потенциалом. Что касается России, то ее потенциал поражен червоточиной.

Мировой опыт учит: многонациональные империи, сформировавшиеся по национально-территориальному признаку, имели обыкновение разваливаться. Отсюда нужно делать практические выводы. Зададим почти риторический вопрос: почему, например, Германии, в отличие от России, не грозит территориальный распад, хотя она является также федеративным государством; почему федеральные земли Бавария, Саксония и Тюрингия, которые называют себя республиками, не могут сравниваться по своему положению с Татарстаном или Башкортостаном? Статус немецких федеральных земель, где проживают в основном немцы, не является источником опасности для немецкого федерализма, в то время как титульные нации в российских республиках в определенных условиях отдадут приоритет своей государственности, а не федеральной.

Преамбулы Конституции РФ и Основного закона ФРГ отчасти сходны по форме, но вместе с тем содержат коренные различия. Если в первом документе Конституцию принимает многонациональный народ Российской Федерации, то во втором речь идет о немецком народе, то есть об однонациональном, монолитном субъекте, для которого такого понятия, как государственное отделение одной его части, не существует. В то время как в Конституции РФ не отдается предпочтение какой-то национальности, статьи Основного закона ФРГ “привязаны” к немцам: “Все немцы имеют право…” (ст. 8,9), “Каждый немец имеет…” (ст. 33, п.1,2). Для ФРГ истекшее послевоенное время (с 1945 г.) показало наличие у земель одной, а именно центростремительной тенденции, завершившейся объединением страны. Соревновательность земель не подразумевает концентрацию у них государственного суверенитета в ущерб федеративному государству.

В РФ республики имеют свое гражданство. Дело не дошло (пока!) до официального объявления республиками своих границ в качестве международных государственных, но это объясняется лишь отсутствием подходящих условий. Причем важно обратить внимание на такой взрывоопасный потенциал, как взаимные территориальные претензии субъектов Федерации.

Обозначилась этнизация республик за счет оттока так называемого некоренного населения, так что в будущем число республик с нерусским большинством может возрасти (сейчас таких республик семь). Исчезновение в российском паспорте графы о национальности подается титульными радикалами как акт национальной дискриминации, хотя в действительности дело обстоит как раз наоборот: отсутствие указания о национальности несколько затрудняет для них проведение четкого разграничения между своими и чужими. В итоге получается, что мы имеем дело уже не с Федерацией, а с чем-то промежуточным между федерацией и конфедерацией, и эта неясность выгодна для некоторых ее субъектов, ибо она дает возможности оформлять свой суверенитет. У русской нации нет другого государства, кроме России. У титульных наций в республиках такое другое государство есть – это их республики, которые в случае распада России стали бы в полном смысле самостоятельными государствами и таким образом была бы осуществлена многовековая мечта титульных наций о самостийности. Кто пострадал в результате распада Советского Союза? Ответ однозначен – русские. Если для русских очередное раздробление страны было бы новой трагедией, то титульные нации вряд ли стали бы оплакивать это событие, скорее наоборот – на руинах России состоялся бы акт их национального самоутверждения. Только полная государственность может дать нации историческое удовлетворение и освободить от комплекса подчиненности. Здесь нужно сделать существенную оговорку, без которой вышеизложенное может быть неправильно понято. Сепаратизм внедряется сверху и, охватывая людей, становится мощной самоподпитываемой силой. Особо пагубную роль играют при этом местные радикальные политики и представители интеллигенции, которые, как показал развал СССР, отнюдь не обеспокоены последствиями своих действий для народа, а руководствуются часто сугубо личными амбициями и создают разобщающую общественную атмосферу.

Хочу привести частный пример. Мне приходилось неоднократно наблюдать такую картину. При вручении в республике военнослужащим, сотрудникам МВД разного рода наград русские отвечали при рукопожатии: “Служу России”, тогда как представители титульной нации говорили: “Служу Отечеству”, и под этим они понимали не Россию, а республику. Кто-то, может быть, и хотел бы отклониться от этой схемы, но тогда ему пришлось бы столкнуться с осуждением национальной общественностью.

Развал СССР преподал еще один урок, который нынешним политикам следует крепко запомнить, а именно – отсутствие признательности у образовавшихся новых государств по отношению к бывшему Центру за кардинальные положительные достижения в прошлом: территориальные приращения, подъем производительных сил, устранение неграмотности, развитие науки, культуры и искусства. В прошлом выискивается только плохое.

Националистические радикальные элементы в российских республиках уже сейчас воспринимают Москву как главного виновника экономических трудностей на местах, из-за чего их национальная родина не может превратиться в благодатный Бруней с его золочеными столбами на улицах.

Федеральный закон “О национально-культурных автономиях” следовало принять сразу же после известных октябрьских событий 1993 г., чтобы начать на его основе строить новую Россию, а не три года спустя, когда было уже поздно. Сосуществуя с разделом страны на национальные субъекты Федерации, этот закон ничего в принципе изменить не может.

В ходе дальнейшего развития произошла подмена конституционного равенства субъектов договорным неравенством. Кстати, часто употребляемое обобщенное понятие “губернаторы” бьет мимо цели, так как опасность раскола исходит не от губернаторов, и к тому же президенты республик не отождествляют себя с “губернаторами”, занимающими по определению более низкое положение.

Глава Конституционного суда Башкирии Ильдус Адигамов предупреждает о том, что централизация власти в России посредством унитарных мер означала бы становление на “путь лишения государственности целых народов, и надо начинать искать государственность за пределами той страны, которая на это пошла”. Яснее не скажешь: национальное государство – на первом месте, а где оно, внутри России или вне ее, – не так уж и важно.

Повсеместно происходящий пересмотр истории нашего государства используется часто местной элитой, особенно ее гуманитарной частью, для создания идеологической платформы, которая в будущем может применяться разными силами и в разных целях. Для примера можно сослаться на якутского исследователя В.Н. Иванова. Имея в виду отдельные проблемы истории Якутии, он пишет: “Одно из крупных событий – вхождение Якутии в состав Русского государства – освещается в литературе неоднозначно. Позиция историков колеблется от тезиса о “кровавом завоевании” до утверждения о “добровольном вхождении”… Военные действия имели место, но не были определяющими. Но добровольного вхождения как политико-нормативного акта не было. Случаи добровольного признания русской власти следует отнести к явлениям принудительного порядка”.

Исторические условия для самопровозглашения независимости всегда уникальны, и час “Х” может наступить по разным причинам: ослабление Центра, демографическая деградация, крупномасштабная природная катастрофа, ультиматум иностранной державы, решение перенаселенных иностранных государств или их организаций об использовании пустующих российских земель (по примеру экологических квот) и др. Союзные республики Советского Союза ждали 70 лет, в жизни нации такой срок является не более чем мгновением, они дождались сладкого слова “свобода”. С момента появления России, по своей структуре подобной СССР, прошло уже 10 лет.

Внутреннее управление в республиках строится, исходя из факта существования национального государства, и эта подражательность республик российскому государственному механизму отнюдь не может служить поводом для иронии, а должна вызывать глубокую озабоченность.

Россия уже децентрализована до такой степени, что не в состоянии принять серьезный международный вызов, причем гораздо меньшего масштаба, чем Великая Отечественная война 1941–1945 гг. Во время натовских бомбардировок Сербии из-за Косово в российском обществе и региональной элите обозначилось явное расхождение по этому вопросу, которое могло привести к появлению россиян-добровольцев (славян и мусульман) по разные стороны баррикад в Югославии.

Экономический подъем в республиках в известном смысле усиливает, как это ни парадоксально, центробежные тенденции в стране, ибо республики стремятся встать еще выше над другими субъектами Федерации. Вот что заявляет Муртаза Рахимов: “Попытки нивелировать и уравнять регионы тоже не вызывают восторгов”. А причину особого положения своей республики он видит в ее донорском экономическом потенциале, который, как он считает, управляется более эффективно, чем в большинстве других регионов. Впрочем, руководители республик готовы признать за остальными субъектами Федерации аналогичные права, то есть, не поступаясь своей вольницей, они ничего не имеют против дальнейшего ослабления федерализма. Такая симметричность была бы хуже нынешней асимметричности.

Из Центра следует строить политику в интересах сохранения мощной России, ее единства, потенциальную опасность для которого представляют центробежные устремления республик. Перевод языка на латинскую графику в одной республике, объявление английского языка обязательным в другой республике, разрешение многоженства – в третьей, верховенство республиканских законов над федеральными – в четвертой, не говоря уже о войне, – в пятой, – все это свидетельства демонстративного пренебрежения составных частей единством с Россией, и от этого пренебрежения до сепаратизма рукой подать. Что касается последнего, то защищенности от этой угрозы нет почти никакой и воплощение ее в действительность зависит только от наличия или отсутствия субъективного фактора, появление которого (то есть нового регионального Дудаева) можно ожидать в любой момент.

Запаздывание с принятием мер чревато тяжелыми последствиями, как это произошло с Чечней. Осуществленное под нажимом Центра в конце 2000 – начале 2001 гг. приведение в соответствие с Конституцией РФ республиканских конституций носило косметический характер и не затронуло основной направленности последних.

Серьезной проверкой приоритета федеральной воли над местным сепаратизмом явился вопрос о выборах руководителей субъектов Федераций на третий срок, что однозначно не допускалось российским Законом, вступившим в действие в октябре 1999 г. Игнорирование этого Закона путем внесения Госдумой, с подачи администрации Президента, поправки в ноябре 2000 г. послужило поощрением тех, кто убирает со своего пути конкурентов, создает региональные авторитарные режимы и разламывает страну на отдельные комплектующие. Регионы страны в своем большинстве не стали оплотом демократии, она насаждается там из Центра при сильном сопротивлении глав субъектов Федерации, превративших или желающих превратить последние в свои вотчины, часто семейные и криминализированные.

Понятно, что построение гражданского общества предполагает гарантирование прав всех его членов, в частности по месту их проживания, для чего не должно требоваться вмешательства федеральных органов из Москвы. Следует обратить внимание также на то, что некоторые нарушения на местах прав граждан, несмотря на их очевидность, вообще труднодоказуемы (например, предпочтение титульной национальности, коррупционность местной элиты).

Недопустимо возвышение глав субъектов Федерации до уровня самодостаточных деятелей и попадание федерального руководства, в том числе президента страны, в зависимость от них. Заигрывание Горбачева с руководителями союзных республик кончилось для страны и для него плохо. При Ельцине существовала порочная практика, когда он разделял глав субъектов Федерации на первый и второй эшелон. К первому относились президенты республик, а ко второму – губернаторы. Совещание с группами тех и других он проводил отдельно. Следует приветствовать тот факт, что сейчас между Президентом страны и главами субъектов есть такой институт, как полномочный представитель Президента в федеральном округе. Претензии республик снижаются до уровня отдельно взятого округа, и всякий выходящий за эти пределы сепаратизм будет обращать на себя внимание уже на ранней стадии и подвергаться коллективному воздействию со стороны остальных членов округа.

Необходим частичный пересмотр Конституции РФ путем внесения поправок. Основной закон был принят всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., то есть вскоре после штурма Верховного Совета РСФСР, и содержит перекос в сторону регионализма в ущерб федерализму. Как показало время, соответствующие положения документа носят деструктивный характер и во имя сплочения государства и общества должны быть изменены ради установления баланса между важнейшими составляющими конституционного устройства страны.

Принятие конституционных поправок типично для мировой практики. Например, с 1949 г. до воссоединения Германии в октябре 1990 г. в Основной закон этой страны было внесено 36 поправок, некоторые из них принимались при сильных разногласиях (о бундесвере, о чрезвычайных ситуациях, по финансовым вопросам).

Меры, о которых говорилось выше, могли бы, на наш взгляд, при соблюдении демократических принципов укрепить федерализм и ослабить центробежные тенденции.

I. МНОГООБРАЗИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО

ОПЫТА ФЕДЕРАЛИЗМА

Х.-П. Шнайдер, директор Института по изучению проблем федерализма (Германия). Сегодня весь мир переживает этап, для которого характерно прогрессирующее снижение значения национального государства как такового. Национально-государственный уровень утрачивает свое значение повсюду в мире. При этом возрастает роль международных организаций. Однако, с другой стороны, усиливается значимость структур более низкого уровня — отдельных регионов, составных частей государства.

Указанную тенденцию можно наблюдать и в США, и в Южной Америке (Чили), и в Европе, где даже в таких классических унитарных государствах, как Франция и Великобритания, постепенно подходят к пониманию того, что децентрализация лучше, чем централизация. Еще один пример — Польша, которая обрела после проведения региональной реформы новую структуру. Иными словами, данная тенденция затрагивает практически любое государство.

Вместе с тем следует отметить, что федеративное государство отличается не только тем, что власть децентрализована. В федеративном государстве, если оно желает оставаться стабильным, прежде всего, должен существовать баланс между элементами централизации и децентрализации. При этом акценты, в зависимости от политической ситуации, могут смещаться то в сторону централизации, то в сторону децентрализации. Принцип состоит в том, что всякий раз должен быть установлен верный баланс. Таким образом, в какой-то период может быть более активным процесс централизации. Однако это допустимо лишь для того, чтобы в конечном счете упрочить федеративную структуру в целом.

В Германии за минувшие тридцать лет мы достаточно активно развивали процесс централизации. Прежде всего это касается области законодательства. Мы в Германии говорим об унитарном федеративном государстве, об унитаризме. У нас сегодня центральная власть выступает практически единственным законодателем. Законодательство в землях играет гораздо менее значимую роль. Земли в Германии являются во многом административными единицами, обладающими, правда, очень жизнеспособной демократической структурой со своим парламентом и правительством, опирающимся на парламентское большинство.

В Германии существует другая проблема, которую можно определить как чрезмерное “переплетение”. Я имею в виду переплетение между задачами федерации и задачами федеральных земель. Очевидно, что есть задачи для сообщества в целом. Федерация может издавать соответствующие законы. Между тем финансирование этих законов возлагается на земли. Иными словами, те, кто реализует закон, не несут за него ответственности. Те же, кто принимает закон, не отвечают за его финансовое обеспечение. В Германии эта проблема стоит достаточно серьезно. В связи с этим мы активно обсуждаем необходимость развязывания этих узлов и создания большей транспарентности.

Еще одна проблема, на которую я хотел бы обратить внимание, — это европеизация законодательного процесса. Всл бульшая часть национального права трансформируется европейским правом и даже замещается им.

Наконец, существует и финансовая проблема нашей конституции. Сильные в финансовом отношении земли желают отдавать в распоряжение федерации как можно меньше средств и очень не хотят делиться с более бедными субъектами. В общем, это нормально. Я могу в связи с этим привести один характерный пример. Когда в 1977–78 гг. разрабатывалась испанская конституция (в тот период я был одним из консультантов), я предложил реализовать в Испании систему финансового выравнивания как вертикального, так и горизонтального. Наши партнеры из Каталонии рассмеялись и откровенно заявили: мы не для того на протяжении 150 лет эксплуатировали остальную часть Испании, чтобы сейчас вернуть им деньги. Даже и не думайте об этом.

Теперь я хотел бы обратиться к проблемам федерализма в России, как они мне видятся, а также предложить некоторые варианты решения этих проблем.

Было уже указано на то, что в этой сфере существует довольно много противоречий. Вместе с тем я бы сказал, что сам федерализм представляет собой противоречие. Он состоит из противоречий. Интересно, однако, что эти противоречия исключительно продуктивны. Они продуктивны потому, что снова и снова подводят к необходимости договариваться друг с другом, достигать новые компромиссы. В результате получается достаточно эффективная, продуктивная и гибкая система. Хотя в целом этот процесс весьма труден и обременителен, может быть, даже создает определенные препятствия для ясных решений, тем не менее федерализм располагает одним колоссальным преимуществом: он обеспечивает внутренний мир в этнически, религиозно, культурно-гетерогенном государстве. Реализация принципов федерализма во многом предотвращает центробежные тенденции.

Основное противоречие федерализма состоит в том, что мы имеем дело с различными суверенитетами. Очевидно, что такое представление о суверенитете, с одной стороны, и понятие суверенитета, как его прежде интерпретировал Боден, а именно как абсолютный и вечный, – с другой, совершенно несовместимы. Есть много суверенитетов, и это множество ведет к тому, что люди обладают различными идентичностями. Человек, например, является гражданином Российской Федерации; не исключено, что одновременно он может являться гражданином Татарстана. Можно быть разного этнического происхождения, русским или татарином, говорить на том или ином языке. Трудность состоит в том, чтобы на каждом из уровней, обладающем соответствующей компетенцией, эти разные идентичности каждого отдельного человека правильно охватывались, оценивались, направлялись.

Четыре основных признака Российской Федерации являются для меня структурно значимыми. Во-первых, это асимметрия. Я имею в виду шесть разных типов субъектов федерации, существование которых закреплено в Конституции РФ. Это по меньшей мере необычно. Как правило, федерации имеют два, максимум три различных типа субъектов. В США, например, представлены два типа — отдельные штаты и особая единица Вашингтон, округ Колумбия. В Германии существуют также два типа субъектов, а именно: федеральные земли и города-земли. Шесть типов субъектов, на мой взгляд, слишком много. Думается, следует поразмыслить над тем, нельзя ли это число несколько сократить.

Во-вторых, это противоречие между закрепленным в Конституции РФ равноправием всех субъектов Федерации и иерархией. Под иерархией я понимаю существование на одной и той же территории различных субъектов Федерации, которые соответственно подчиняются друг другу. Есть, например, Тюменская область, а в ее границах имеются автономные округа, являющиеся самостоятельными субъектами, которые развивают собственные отношения с Центром. Подобные формы иерархии чужды федерализму. Насколько мне известно, едва ли нечто подобное можно найти еще где-либо в мире.

В-третьих, это большая степень гетерогенности в правовой системе. С одной стороны, основой полномочий является Конституция, с другой же стороны, компетенция базируется на договорах. Параллельно существуют конституционная система и система договоров, что ведет к значительным трудностям. Нечто подобное можно найти лишь в Испании, где, разделение полномочий прописано в конституции страны, и в то же время существуют так называемые уставы автономий, регулирующие отношения между центром и автономными образованиями.

Наконец, налицо следующий диспаритет. Согласно Конституции все субъекты федерации являются равноправными, однако никто толком не понимает, в чем, собственно, это равноправие заключается при наличии столь разных условий. Нет-нет да и возникает ситуация, когда иной субъект (например, область) заявляет, что он обладает равными с прочими субъектами правами и поэтому желал бы иметь свою конституцию, как у республики и т. д.

Необходимо, конечно, разобраться в том, как разрешать подобные проблемы. Естественно, здесь не существует никаких абсолютных решений. Я не исключаю, конечно, и того, что российский подход к решению проблемы является правильным. По сути дела, он сводится к тому, что вы изо дня в день находите прагматические решения. Как я уже сказал, нет абсолютных решений – может быть, за исключением проведения радикальной конституционной реформы, что я лично считаю в настоящий момент в России нереалистичным.

Что касается равноправия субъектов федерации в том виде, в котором оно закреплено в Конституции, то я считаю, что оно не находит пока адекватного выражения. А это необходимо, ибо нельзя одинаково обращаться с небольшим автономным округом и такой крупной областью, как, например, Тюменская. Однако дифференциация должна быть обоснованной и адекватной, что в случае возникновения споров должно проверяться и подтверждаться Конституционным судом.

Правовая неопределенность, возникающая в результате параллельного сосуществования различных правовых систем (Конституция и система договоров), не будет устранена одним лишь созданием прозрачной иерархической системы. Нужно будет в каждом отдельном случае решать, какая правовая система действует, система ли Центра или система соответствующего субъекта Федерации. Мне представляется, что Конституционному суду будет чрезвычайно сложно справиться с такими проблемами, поскольку в первую очередь это политические вопросы, которые не могут быть решены правовым путем.

Было бы, видимо, целесообразно подумать над тем, как выработать подходящую политическую процедуру, которая в случае конфликта правовых норм позволяла бы решить, какое право — Центра или субъекта — должно действовать. В этой процедуре должны участвовать различные институты, в том числе, разумеется, и Совет Федерации. Может быть, последнее слово должно оставаться за Президентом РФ. Ясно одно, что необходимо найти политическую процедуру, в рамках которой мог бы быть решен данный вопрос. Один лишь Конституционный суд с этой задачей не справится.

Я хотел бы обратить внимание еще на один вопрос. В России существуют колоссальные диспаритеты в экономической сфере. Есть исключительно богатые республики, но есть и чрезвычайно бедные. Действует еще и само центральное правительство, которое должно финансировать большую армию, содержать большой административный аппарат, нести иные крупные расходы. Эти диспаритеты надежным образом можно устранить только с помощью системы финансового выравнивания.

При этом хотел бы отметить, что германский опыт с горизонтальным выравниванием не столь уж позитивен. Это по-прежнему остается очень острым и спорным вопросом. В России нужно создать систему финансового выравнивания, которая по природе своей была бы вертикальной (то есть когда Центр получает какую-то часть от богатых регионов и отдает в распоряжение бедных). Денежные потоки должны идти через Центр. Правда, горизонтальное выравнивание в принципе лучше, поскольку эта модель в большей степени является выражением взаимной солидарности субъектов. Однако в условиях современной России такой вариант представляется мне нереальным.

Одной из важнейших является проблема интеграции и дезинтеграции, особенно центробежных тенденций, прежде всего на Севером Кавказе, отчасти в Башкирии. Я не считаю, что эти тенденции имеют действительно реальное значение. Это можно проиллюстрировать на примере Канады. Хотя Квебек все время угрожает отделением и многого добивается, используя эти угрозы (своего рода шантаж), однако я уверен, что он этого никогда не сделает. Ведь в этом случае перед Квебеком встанет вопрос, с кем он будет дальше? Между тем единственной франкоговорящей территорией на Североамериканском континенте является штат Луизиана.

Таким образом, возвращаясь к проблеме Северного Кавказа, я хотел бы сказать следующее. В условиях глобализации в мире, где даже национальные государства утрачивают свое значение и по сути не имеют прежних возможностей оказывать влияние на глобальные экономические процессы, суверенный Дагестан можно воспринять как шутку. Если жители Дагестана хотят сохранить свою культуру, язык, традиции, то, на мой взгляд, они должны лишь радоваться, что их республика является членом Российской Федерации. Реальность такова, что чем сильнее усилия по централизации, тем сильнее становятся и центробежные тенденции. Этот опыт имела Индия (Кашмир). В то же время, чем больше внимания уделяется укреплению и стабилизации федеративных структур, тем слабее оказываются такие тенденции.

Т. Елингер, профессор Венского университета (Австрия). С давних времен провинции австрийской монархии располагали автономными законодательными и административными полномочиями. Монархия определялась как децентрализованное унитарное государство. Однако в конце концов она распалась именно вследствие того, что не удалось найти приемлемой конституционной структуры (в смысле подлинного федеративного решения) для сосуществования ее многочисленных народов. Немецкоговорящие провинции конституировались в виде Республики Австрии. Но вскоре стало ясно, что существование этого государства может быть обеспечено лишь с помощью федеративной конституции. Правда, фактически с самого начала были довольно сильны и централистские тенденции. В итоге Федеральная конституция, принятая 1 октября 1920 г., явила собой компромисс между этими федералистскими и централистскими течениями и Австрия была провозглашена федеративным государством.

Примечательно, что Австрия, правопреемник Австро-Венгерской монархии, была образована как федеративное государство, несмотря на то что именно она обладала наиболее однородной национальной структурой. Вместе с тем наличие в конституции Австрии целого ряда компромиссных черт позволяет охарактеризовать ее как централистское федеративное государство.

* * *

В чем же состояли новшества конституции 1920 г., которые превратили децентрализованное унитарное государство в федеративное?

Прежде всего, земли получили право иметь собственную конституцию, ограниченную, однако, очень узкими рамками федеральной конституции, которая предписывает землям парламентскую систему правления: правительство каждой земли избирается ее парламентом (ландтагом) и несет перед ним всю ответственность. При этом основные правила избрания депутатов ландтага должны соответствовать правилам избрания в федеральный парламент. Кроме того, федеральная конституция определяет административные структуры земель.

Другим важным новшеством конституции 1920 г. стало учреждение второй палаты федерального парламента – бундесрата, члены которого избираются ландтагами. Практическое значение бундесрата довольно незначительно, его полномочия ограничены. Обычно бундесрат может лишь временно приостановить решение верхней палаты (Национального совета) федерального парламента. В таком случае национальный совет имеет возможность повторно принять первоначальное решение, для чего, однако, требуется одобрение не менее половины депутатов, тогда как обычно достаточно одной трети.

Конечно, федеральные конституционные законы, ограничивающие полномочия земель, требуют одобрения бундесрата большинством в две трети голосов, но это правило не имеет большого практического значения и не представляет собой значительного препятствия для ограничения полномочий земель. Причина коренится в способе комплектования бундесрата. Представители земель в бундесрате избираются ландтагами согласно предусмотренной федеральным конституционным законом двойной пропорции: количество представителей одной земли определяется в соответствии с величиной ее населения и колеблется в настоящее время от трех до двенадцати депутатов. Кроме того, члены бундесрата избираются в соответствии с весом партийного представительства в ландтаге. В результате использования принципа двойной пропорции соотношение представительства политических партий в бундесрате примерно совпадает с распределением сил в Национальном совете, избираемом непосредственно. Соответствующие фракции Национального совета и бундесрата объединяются в “клубы”, где определяется принципиальная политическая линия той или иной партии. Естественно, что депутаты от земель в бундесрате практически всегда следуют линии партии, представителями которой они являются. Австрийский бундесрат служит наглядным примером того, как в рамках парламентской демократии партийные структуры в государстве могут превалировать над федеративными структурами и даже подменять их.

Вместе с тем в Австрии развиты также иные методы и инструменты, с помощью которых земли могут оказывать влияние на федеральное законодательство. В связи с этим примечателен тот факт, что федеральная конституция 1920 г. институционализировала участие федерации в законодательстве земель: законодательные решения ландтагов предварительно должны быть предложены на рассмотрение федерального правительства, которое (так же, как бундесрат в отношении решений национального собрания) имеет право выдвинуть возражение. Оно может быть нивелировано повторным решением ландтага. Однако ввиду того, что возражения федерального правительства определяются, прежде всего, не партийно-политическими, а предметно-деловыми соображениями, они обладают бульшим авторитетом, чем возражения бундесрата, и зачастую побуждают земли к пересмотру принятых ранее законодательных решений.

Третье новшество в федеральной конституции состояло в том, что центр тяжести административного управления был перемещен на уровень земель. Окружные администрации, являвшиеся прежде властями на высшем государственном уровне (на уровне рейха), были преобразованы в администрации земель. Они являются теми властными структурами, которые (если по определенному вопросу не создана специальная структура) служат первой исполнительной инстанцией как земельных, так и федеральных законов. Что касается исполнения последних, то в одних областях, определяемых конституцией, оно осуществляется автономно, тогда как в других — под контролем и по указаниям федерального правительства или отдельных федеральных министров.

Ключевым элементом любой федеральной конституции является вопрос о разделении полномочий между федерацией и ее членами. В этом вопросе австрийская федеральная конституция опиралась на основной закон конституционной монархии, который уже содержал принципы автономных законодательных полномочий и — в меньшей степени — административных полномочий земель.

Что касается законодательных полномочий центра, то они в основном остаются в рамках конституции децентрализованного унитарного государства — конституционной монархии. Центр тяжести законодательных полномочий находился с самого начала у федерации. Статья 15 Федерального конституционного закона гласит, что у земель “остаются” все полномочия, не переданные федеральной конституцией в ведение федерации. Однако каталог переданных федерации полномочий охватывает более 200 сфер, вследствие чего землям остаются очень узкие полномочия в области законодательства. К этому следует добавить, что в результате принятых после 1920 г. около 200 поправок к конституции распределение полномочий было изменено преимущественно в ущерб землям.

В совокупности все это порождает исключительно сложную систему распределения полномочий, в которой полномочия земель тесно переплетены с полномочиями федерации. Над их распределением довлеет к тому же принцип, что (за некоторыми исключениями) полномочия федерации и земель являются всякий раз эксклюзивными. Иными словами, переданное федерации полномочие может быть осуществлено только федерацией и не остается у земель, даже если оно не используется федерацией.

Данный способ распределения полномочий содержит большой конфликтный потенциал: положение об эксклюзивности полномочий требует точного разграничения полномочных сфер; однако раздробленность и переплетение сфер полномочий делает подобное разграничение очень трудным.

* * *

Все это подводит нас к вопросу о том, как разрешаются конфликты в рамках федеративной системы Австрии.

Здесь я затрагиваю специфическое качество австрийского федерализма. Общим для современных конституционных государств является трансформирование политических конфликтов в правовые и решение их в правовом порядке. Австрийский федерализм отработал эту тенденцию до совершенства: очень детализированное и жесткое конституционно-правовое регулирование распределения полномочий в принципе превращает любой властный конфликт между федерацией и землями в правовой конфликт. Для решения подобных конфликтов федеральная конституция 1920 г. предусмотрела создание института, который впоследствии получил широкое распространение, — конституционный суд.

Австрия стала первой страной в мире, где был создан специальный суд, полномочный разбирать вопросы о конституционности законов и, в случае необходимости, лишать их юридической силы. Можно сказать, что это положило начало европейской модели судебной проверки законов. Конституция 1920 г. ввела определенный нормативный контроль: либо федеральное правительство могло направить ходатайство о проверке конституционности земельного закона, либо земельное правительство могло направить ходатайство о проверке конституционности федерального закона. К тому же конституционный суд мог сам начать процедуру проверки конституционности закона, которым ему надлежало руководствоваться впредь, (конституционный суд помимо рассмотрения вопросов о соответствии принимаемых законов конституции решает и некоторые иные задачи). Позднее, после внесения изменений в конституцию, правом подачи ходатайства о проверке конституционности принимаемых законов были наделены суды, а в отдельных случаях и частные лица. Следует добавить, что конституционный суд Австрии располагает соответствующими полномочиями и в отношении административных распоряжений и постановлений.

Всеобъемлющая компетенция Конституционного суда по проверке законов и постановлений на предмет их соответствия конституции делает возможным отход от другого правила разрешения конфликтов, согласно которому “федеральное право выше земельного права”. В Австрии федеральное право по определению не имеет никакого преимущества перед земельным правом. Федеральная конституция исходит из принципиального равенства федерального и земельного права. Это означает, что новый закон, нарушающий прежнее распределение полномочий, обязателен к исполнению всеми государственными органами власти независимо от того, принят ли он на федеральном или земельном уровне. Лишь конституционный суд может приостановить действие такого противоречащего конституции закона.

* * *

Правовая система, способная эффективно функционировать, опирается, конечно, на множество предпосылок, которые нельзя упорядочить в рамках одной лишь юриспруденции. Сюда относится не только готовность исполнять решения независимой судебной инстанции. Чтобы такая система не закоснела и не утратила контактов с политической и общественной реальностью, необходима в качестве предпосылки высокая степень готовности и способности к сотрудничеству.

Управленческая сторона австрийского федерализма имеет солидную подпорку — и только благодаря этому является дееспособной — в виде высокоразвитой, хотя в правовом отношении и неотрегулированной системы кооперации и координации между федерацией и землями. Отчасти эта координация осуществляется ad hoc и связана с конкретными проектами. Однако наряду с этим существуют институциональные структуры и процедуры, которые регулярно действуют, например “конференция руководителей земельных правительств”, в работе которой принимает участие и федеральный канцлер. Еще одним примером является конференция отраслевых министров земельных правительств с участием соответствующего федерального министра, а также конференции иных федеральных и земельных чиновников высокого ранга.

В рамках этих форм кооперации не проводится формального голосования. В гораздо большей степени участники заняты тем, чтобы найти и принять согласованные и взаимоприемлемые решения, которые считаются обязательными если не в правовом, то в политическом отношении. Потенциальные “санкции” могут состоять в отказе от дальнейшего сотрудничества в тех областях, где соотношение интересов может быть не в пользу нарушителя соглашения.

Сила земель в рамках этой неформальной системы кооперации является значительной уже потому, что на их стороне численное превосходство. Иными словами, нередко одному федеральному министру противостоят девять членов земельных правительств, которые в Австрии министрами не называются, но по сути таковыми являются.

Одним из результатов постоянных реформ явилась поправка к конституции (1974 г.), которая ввела институт государственно-правовых договоров между федерацией и землями. Таким образом в конституционно-правовом отношении был закреплен метод кооперации между федерацией и землями, который, впрочем, и ранее активно использовался, правда, неформальным образом.

Неформальные соглашения между федерацией и землями и иные формы частно-правовой кооперации были и остаются используемым инструментом сотрудничества и превентивного решения конфликтов и противоречий между федерацией и землями. Подобные соглашения, как правило, не подлежат обжалованию в суде, однако являются действенными в силу потенциальных санкций, остающихся в распоряжении участников договоренности, и стимулируют партнеров к сотрудничеству в различных областях.

Следует, конечно, иметь в виду, что государственно-правовой договор действует строго в рамках конституции и посредством его применения (за исключением случаев принятия федеральных конституционных законов, требующих большинства в две трети голосов в национальном совете и в бундесрате) не может быть достигнуто урегулирование, не соответствующее федеральной конституции, включая конституционное распределение полномочий.

Еще одна поправка к конституции (1988 г.) предоставила землям право заключать международно-правовые договоры с граничащими с Австрией государствами или их частями. Таким образом австрийские земли частично стали субъектами международного права.

Конечно, предоставленное право является сильно ограниченным в конституционно-правовом отношении. С одной стороны, оно ограничено проблематикой, которая внутри страны подпадает под компетенцию земель. Кроме того за федеральным правительством остаются значительные наблюдательные полномочия. Оно, в частности, должно получить соответствующую информацию еще до начала переговоров; необходимо заручиться его согласием до заключения окончательного договора; полномочия на ведение переговоров и формальное заключение соглашения предоставляет только федеральный президент; заключенный договор подлежит расторжению по требованию федерального правительства.

Фактически отдельные земли уже давно имели интенсивные контакты с приграничными государствами, землями, кантонами или регионами, заключали с ними неформальные соглашения, а также развивали институциональные формы неформальной трансграничной кооперации. В правовом отношении этот инструментарий достаточно ограничен. Вместе с тем он не подлежит никакому контролю со стороны федерации и зарекомендовал себя как исключительно приспособленный к удовлетворению практических потребностей земель. Поэтому они в значительной мере продолжают опираться в своей “внешней политике” на этот метод неформальной кооперации и неформальных договоров. Однако после 1988 г. ни одна из земель не заключила ни одного формального международно-правового договора.

Таким образом, и в области международных отношений прослеживается характерное для австрийского федеративного государства расхождение между централизованными правовыми структурами и сильным, живым федерализмом на неформальном, политическом уровне.

* * *

Расхождение проявляется, наконец, и в той области, которая в конечном счете имеет во многом определяющее значение для федеративной системы. Речь идет о финансах.

Существенные финансовые ресурсы государства с господствующей частной собственностью и свободными рыночными отношениями образуются за счет налогов граждан. Поэтому центральным является вопрос, каким образом распределяется между федерацией и землями право распоряжаться этими ресурсами. В Австрии, в соответствии с конституцией, важнейшие налоги остаются в руках федерации. Бюджеты земель финансируются в очень значительной своей части не за счет собственных налогов, а за счет доли от налоговых поступлений федерации.

Размер этих долей регулируется федеральным законом с ограниченным сроком действия (как правило, четыре года), но становится сначала предметом переговоров с землями. При этом установки Конституционного суда обязывают федерацию распределять финансовые средства между землями надлежащим образом и соразмерно стоящим перед ними задачам.

Фактически позиции земель на переговорах по “финансовому выравниванию” весьма сильны. Во всяком случае, за последние десятилетия землям удалось сделать свои бюджеты менее дефицитными, чем федеральный. В итоге в рамках этой системы на долю федерации выпадает малоприятная задача по финансированию возрастающих государственных затрат за счет повышения налогов. Поэтому не удивительно, что именно федерация выступила с инициативой о предоставлении землям более широкой финансовой автономии с одновременным возложением на них ответственности перед налогоплательщиками.

Сегодня в Австрии широко распространено мнение, что федерализм повысил, а не снизил расходы на государственное управление. Федерализм считается дорогим. Под давлением обстоятельств, связанных с необходимостью приведения государственного бюджета в соответствие с критериями Маастрихтского договора, федерализм в принципиальном плане вызывает в Австрии массу вопросов. По другому пункту предписанные Брюсселем бюджетные критерии уже привели к конституционно-правовым изменениям. Это касается расходов по реализации нового законодательного регулирования. Именно в силу того, что федеральные законы должны исполняться землями (будь то в автономном режиме или же в форме “опосредованного федерального управления”), федерация получила возможность “нагружать” административный аппарат земель новыми задачами, расходы по которым должны нести сами земли. Однако в то же время земельное законодательство может породить такие расходы, которые в ходе очередного финансового выравнивания обязательно должны быть учтены в пользу земель и, таким образом, в ущерб федерации.

Несколько лет назад между федерацией и всеми девятью землями был заключен государственно-правовой договор, согласно которому федерация и земли обязуются информировать друг друга о законах и иных правовых актах, находящихся на стадии проекта, с обязательной калькуляцией предполагаемых финансовых издержек. Если соглашение не достигнуто, то сторона, принимающая закон или иной правовой акт, берет на себя все расходы по его реализации.

Данная модель всецело опирается на очерченную выше традиционную для Австрии переговорную культуру. Явится ли она путеуказующей для принципиального обновления конституционно-правовых структур австрийского федерализма, покажет будущее.

В.Х. Пас, представитель Госсовета Бельгии. Федеративная система в Бельгии относительно молода по сравнению с Австрией, где она насчитывает вот уже почти столетие. Но с политико-научной точки зрения пример Бельгии, небольшой, но очень сложной страны, может быть достаточно интересен. На ее весьма ограниченной территории можно встретить проблемы, которые в той или иной степени характерны для всего Европейского континента и которые некоторым европейским государствам приходится решать. Это, прежде всего, проблема сосуществования различных этнических групп и языков. В Бельгии сложилась достаточно непростая ситуация. Правда, бельгийская конституция и бельгийские политики нашли несколько весьма оригинальных решений, которые могут послужить примером для других стран, например для Израиля и Палестины (проблема Иерусалима), Кипра, Северной Ирландии. Что касается России, то здесь бельгийский опыт может иметь, видимо, более ограниченное применение.

Одной из характерных черт бельгийского федерализма является прагматизм. Поэтому очень трудно дать его теоретическое описание. У нас федерализм – это всегда поиск практических решений конкретных проблем.

Уже в период образования Бельгии как государства (первая треть XIX века) была предпринята попытка растворить имевшие место культурные и языковые различия между фламандцами (нидерландский язык) и валлонами (французский язык) в рамках своего рода централизованного государства (по примеру Франции). Однако к началу XX века эта попытка потерпела крах. Причиной послужило выступление фламандской части населения в защиту своей культуры и языка, что привело к принятию законов о языке, которые поделили страну на языковые области, четко отделенные друг от друга “языковыми барьерами”. Этот раздел на языковые области послужил своего рода прообразом последующей федерализации.

В результате принятия законов о языке Бельгия не стала двуязычным государством, а превратилась в страну с двумя языками, носители которых по-прежнему очень сильно удалены друг от друга. На севере Бельгии, где проживает 60% населения, расположена нидерландская языковая область. Юг страны занимает франкоязычная территория. Здесь проживает около 30% населения. Есть также небольшой район, где говорят преимущественно на немецком языке (около 1%). И наконец, столичный город Брюссель, где проживает примерно 10% населения, представляет собой двуязычную область.

Таким образом, можно сказать, что Бельгию характеризует глубокая биполярность. Наблюдается языковая и культурная разорванность страны, что отражается и в идеологии, и в хозяйственной жизни. После Второй мировой войны культурная разорванность трансформировалась в политическую. Не в последнюю очередь это было связано с процессом демократизации страны. Она укрепила позиции численно преобладавшей фламандской части населения. Напротив, властные позиции франкоговорящей элиты были ослаблены, в результате чего валлонское меньшинство стало ощущать себя дискомфортно. Здесь я хотел бы подчеркнуть важную взаимосвязь процессов демократизации и федерализации. Именно демократизация стимулировала процесс федерализации.

Иными словами, после Второй мировой войны общество оказалось перед необходимостью пересмотреть государственное устройство Бельгии. При этом нужно было учитывать, что государство сможет функционировать лишь в том случае, если этого пожелают обе группы населения, что и определило направление федеративного устройства. Теперь в федеральном правительстве страны представлено одинаковое число как фламандско-, так и франкоговорящих министров. Двухпалатный парламент делится также на две языковые группы. В каждой языковой группе требуется большинство голосов для принятия новых законов. Политическая реальность столь же биполярна: в Бельгии нет ни одной федеральной партии; имеются лишь фламандские и франкофонские, которые практически полностью отделены друг от друга.

Таким образом, современная Бельгия напоминает скорее конфедерацию. Федеральное правительство функционирует зачастую как своеобразная конференция, на которой представители двух народов стараются найти то или иное взаимоприемлемое решение. Однако такая система на федеральном уровне нередко ведет к блокированию, и становится очень трудно принимать решения и проводить общую политику. Эта двойственность, отягощенная взаимным недоверием, это фактическое уравнивание в правах меньшинства и большинства сделали необходимым глубокую децентрализацию.

В 70-е годы начался процесс образования более мелких государственных структур. Примечательно, что было создано два типа таких субгосударственных единиц: общины и регионы. В настоящее время существуют три общины (фламандская, франкофонская и немецкая) и три региона (фламандский, валлонский и столичный город Брюссель). Общины и регионы охватывают всю территорию страны.

В компетенции регионов находятся вопросы, которые имеют главным образом территориальную привязку (инфраструктура, хозяйственная политика, экология, природоохранные мероприятия и т. д.). Общины же занимаются в первую очередь культурными и гуманитарными вопросами (образование, здравоохранение, проблемы семьи, социальное обеспечение). И общины, и регионы имеют собственную институциональную структуру (включая правительство и парламент, избираемый непосредственно народом). Эти институты абсолютно независимы от федерального уровня и располагают законодательными полномочиями. При этом их законы и федеральные законы равны по силе, какая-либо иерархия отсутствует.

Создание общин дало возможность найти приемлемое решение для Брюсселя. В этом городе, бывшим прежде фламандским, сегодня большинство составляют франкоязычные граждане. Между тем сам город со всех сторон окружен фламандскими территориями. В нем обе группы населения перемешаны и фактически неотделимы друг от друга. Брюссель является самостоятельным регионом. Территориальные полномочия относятся к его ведению. Что же касается культурно-гуманитарных вопросов, то они находятся в компетенции соответствующих общин. Важно, однако, что жители Брюсселя не принадлежат к какой-либо общине. Не существует и какого-то субгосударственного гражданства. Только управленческие структуры действуют в той или иной общине.

Такая ситуация создает на практике немало сложностей. Прежде всего, достаточно сложна система административных институтов. Но в то же время это отражает прагматический характер бельгийского федерализма. В целом же нужно признать, что центральная власть в Бельгии очень слаба, во всяком случае, в том, что касается ее полномочий. Причем “угроза” исходит не только от собственных регионов и общин, но и от Европейского Союза, в компетенцию которого переходят два важнейших элемента государственного суверенитета — валюта и армия.

К этому следует добавить, что федерализм “вдвоем” вообще очень нестабилен. Некоторые исследователи считают, что такой федерализм фактически невозможен, ибо неизменно таит в себе угрозу укоренения противоречий между обеими группами населения. И это в самом деле находит свое подтверждение в том, что конфронтация, пусть зачастую и латентная, характерна для отношений двух этнических групп в Бельгии на федеральном уровне.

Все это существенно осложняет способность центральных органов власти к принятию решений. Найденное три десятилетия назад решение фактически сводится к тому, чтобы не решать вопросы на федеральном уровне, а передать соответствующие компетенции общинам и регионам. Этот процесс “дефедерализации”, процесс снижения уровня принятия решений, на мой взгляд, еще не завершен.

Подводя итоги, хотел бы сказать, что федерализм как таковой предстает перед нами как многогранное явление, спектр которого простирается от весьма централизованной организации, как, например, в Австрии, до такой подвижной, как в Бельгии.

Н.В. Павлов, ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН. Дискуссия о том, каким должен быть федерализм в России, насчитывает уже несколько лет, высказываются разнообразные мнения и точки зрения. Но почему-то мало кто задается вопросом, а нужен ли вообще сегодня федерализм Российской Федерации? Давайте попробуем определить его эффективность, а следовательно нужность путем сравнительного анализа германского и российского федерализма.

Германия, как и Россия, является федеративным государством. Политическую жизнь обоих государств определяет не только федерация как инструмент центральной власти, но и ее субъекты. Обстоятельный анализ исторического прошлого, федералистских и централистских традиций обеих стран позволяет сделать некоторые обобщающие выводы.

Вывод первый: к России не применим ни германский, ни какой-то другой исторический опыт строительства федеративных отношений, поскольку она встала на этот путь (или продекларировала, что пойдет этим путем) всего лишь несколько лет тому назад. При этом — как и в случае с распадом СССР — произошла простая фиксация как горизонтальных, так и вертикальных внутригосударственных связей без учета фактора целесообразности, что в конце концов привело к появлению нежизнеспособного псевдофедерализма постсоветского толка.

Принципиальное значение имеет тот факт, что Германия и Россия в настоящее время являют собой два противоположных типа государственного республиканского устройства. Одна — парламентская республика. Другая — президентская республика, и не просто президентская, а со сверхполномочиями главы государства. Не случайно про российского президента говорили, что его власть равняется власти американского и французского президентов вместе взятых. Президентская форма правления российского образца, иными словами — сверхсильная центральная власть, входит в очевидное противоречие с европейской моделью федерализма, где субъектам федерации предоставлена значительная свобода действий. Центр и субъекты федерации превращаются в первом случае в антагонистов, а их отношения — в постоянный источник конфликтов.

Вывод второй: существующий антагонизм между сильным Центром и субъектами Федерации в России будет постоянно препятствовать политической стабилизации в стране. Поэтому следует либо расширить полномочия Центра в ущерб субъектам и провести масштабную административно-территориальную реформу, то есть фактически отказаться от федералистского устройства государства в его нынешнем виде, либо ограничить полномочия первого в пользу вторых, что может иметь самые катастрофические последствия для всей российской государственности.

Одним из важнейших принципов федеративного устройства является двойное разделение властей. Основной закон ФРГ исходит из двухступенчатого построения Федеративной Республики — на федеральном и земельном уровнях. При этом общины являются внутренним подразделением земель. Классическое горизонтальное разделение властей в унитарном или нейтралистском государстве на исполнительную, законодательную и судебную дополняет принцип вертикального разделения властей: разделение на центральную власть и власть субъектов федерации. Это означает, что каждая из трех властей делится дополнительно на федеральную и земельную (характерно, что вопросы культуры, образования, здравоохранения, а также деятельность полиции в Германии входят исключительно в компетенцию земель).

В современной России этот принцип в полной мере применим только к законодательной власти, которая не зависит от Центра, но находится под сильным влиянием главы региона. Что касается судебной и исполнительной власти, прежде всего силовых структур, таких, как ФСБ и милиция, то они в своем подавляющем большинстве находятся в федеральном подчинении, что также является предметом постоянных трений между Кремлем и регионами.

Другой принцип федерализма предполагает полное равенство субъектов федерации, что не нашло отражения в Основном законе ФРГ в силу своей очевидности, но намеренно подчеркнуто в российской Конституции в силу своей неочевидности. Можно сколь угодно долго пытаться доказывать конституционное равенство субъектов Российской Федерации, что вроде бы находит свое подтверждение в равном представительстве в Совете Федерации, но даже простое сравнение их конституционного статуса (от республик-государств со своими конституциями до автономных округов со своими уставами, многие из которых ведут свое существование в рамках другого субъекта Федерации), а также сравнение величины территории и населения, не говоря уже об экономическом потенциале, приводит к совершенно обратным выводам.

Третьим фундаментальным принципом федерализма является принцип гомогенности (единообразия), который обязывает субъекты ориентировать свой конституционный строй на политические структуры, зафиксированные в общефедеральной конституции. В Германии это единообразие выражается, прежде всего, в республиканском устройстве земель и федерации, в их демократическом устройстве, в приверженности социальному и правовому государству. В России же основные законы субъектов Федерации часто входят в явное противоречие с общефедеральной конституцией.

Единообразие, однако, не означает равенства. Право федерации стоит над правом ее субъектов. В Германии принцип федеративного устройства государства относится к незыблемым (не подлежащим изменению) положениям конституции. Земли не обладают правом выхода из Федеративной Республики, и она не может быть распущена на отдельные составляющие. С другой стороны, нельзя и земли заставить объединиться в одно целое и создать унитарное государство. Нельзя отменить принцип разделения федерации на земли. В статье 79-й Основного закона говорится: “Изменения настоящего Основного закона, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, закрепленные статьями 1 и 20, не допускаются”.

В российской же Конституции, хоть и говорится о территориальной целостности государства, принцип самоопределения дает возможность самого широкого толкования нынешнего и будущего статуса субъекта Федерации, вплоть до отделения, ставя тем самым под сомнение саму территориальную целостность.

Четвертой основой федерализма, не прописанной в конституции, но само собой разумеющейся (в ФРГ на этот счет есть определение Федерального конституционного суда), является обязанность федерации и всех ее членов проявлять “дружественное отношение и верность союзу”. Это означает, что все участники “конституционного союза” должны сообща действовать в соответствии с сущностью этого союза и способствовать его укреплению и защите интересов его членов. Этот принцип имеет фундаментальное значение как для федерации в отношении земель, как для земель в отношении федерации, так и для земель в отношениях друг с другом.

Российское законодательство, как и высшая судебная инстанция — Конституционный суд, — хранит на этот счет молчание. Более того, этому принципу противостоит система особых договоров (“договоров о разграничении полномочий”), которые Центр заключает с наиболее влиятельными субъектами Федерации в обмен на проявление “союзнической верности”.

Вывод третий: фундаментальные принципы федерализма, присущие немецкому государственному устройству, за малым исключением не только не отражены в российском законодательстве, но и входят в явное противоречие с российскими реалиями.

В качестве связующего звена между федерацией и ее субъектами, а также средства влияния регионов на центр в Германии выступает бундесрат, в России — Совет Федерации. Оба — конституционные органы, имеющие на первый взгляд схожие задачи. Но только на первый взгляд. Принципиальные отличия начинаются с определения этих органов. Если через бундесрат земли участвуют не только в законодательстве, но и управлении федерацией, то российский аналог бундесрата является всего лишь одной из палат парламента, осуществляющей исключительно представительские и законодательные функции. Более того, исключение из списков членов Совета Федерации глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанное с изменением порядка формирования Совета в рамках реформы всей вертикали власти, ведет к резкому снижению авторитета и влияния этого стража федеративных отношений. В Германии же премьер-министры земель автоматически возглавляют земельное представительство в бундесрате.

Не прояснены до конца и функции нового российского органа — Государственного Совета, который должен стать пристанищем для губернаторов, потерявших насиженные места в Совете Федерации. Большие сомнения вызывает то, что региональная элита смирится с чисто консультативным статусом Госсовета, который определил президент.

В отличие от российской практики периода Ельцина в ФРГ с конца 60-х годов регулярно проходят встречи канцлера с главами земельных правительств с целью выработки согласованной политики. С юридической точки зрения, однако, их решения не имеют обязательной силы.

Вывод четвертый: неразвитость институтов федерализма в России и падение их политического веса свидетельствуют, скорее, не о слабости российского федерализма, не о бессилии регионов перед Центром, а об отсутствии необходимости развития и совершенствования федералистских отношений и без того в плохо и трудно управляемом государстве.

Распределение задач между федерацией и ее субъектами, иными словами полномочий, — существенный элемент в системе разделения и баланса властей, предусмотренной конституциями обеих стран. В целом баланс этих полномочий схож. На федерацию ложится основное бремя задач и, значит, финансирования. Она несет ответственность за оборону страны, внешние сношения, внутреннюю безопасность, транспорт, связь, крупномасштабные исследования и развитие науки, за состояние энергетики и экономики, за сельское хозяйство, охрану окружающей среды и многое другое. Но вместе с тем в этой сфере в России есть и принципиальные отличия от германской практики.

В Германии законодательная компетенция, разделенная по конституции между федерацией и землями, фактически сконцентрирована в руках первой. Напротив, исполнение законов, то есть администрирование, а также организация правосудия в большой мере находится в руках земель. Наибольшую часть административной деятельности земли осуществляют самостоятельно. Юрисдикция федерации ограничивается в основном федеральным конституционным судом и другими федеральными судами. Эти суды обеспечивают единое толкование права. Все остальные суды ? суды земель. В компетенцию земель входит также в значительной мере система образования и культурная политика. В их же ведении находятся коммунальное право и полицейская служба. Таким образом, в своей конституционной практике ФРГ выросла в государство, в котором преобладают централизованное законодательство и федеративное управление.

В России же до сих пор слишком велика роль Федерального Центра, или, как у нас принято говорить, “государства”, не только в сфере законодательства (что логично), не только в сфере административного регулирования и регламентирования (что, в общем-то, оправданно). Но главное — в России слишком велика доля федеральной собственности, то есть недвижимости (промышленные и иные объекты) на территории субъектов Федерации, что позволяет государству достаточно легко и безнаказанно вмешиваться в дела регионов.

Еще одна принципиальная проблема для России в свете федерализма — это колоссальные размеры и непомерно большое число субъектов Федерации. Для Германии при площади 357 тыс. кв. км, населении 82 млн. человек, наличии 16 земель и богатом историческом опыте особых трудностей с управлением страной не возникает. Россия же представляет собой одну седьмую всей земной суши, имеет 146 млн. человек (при этом для нормального экономического воспроизводства ей не хватает 500 млн. человек) и 89 субъектов федерации.

С точки зрения государственного управления известны страны с гораздо большим числом административных единиц, в частности Франция, разделенная на 96 департаментов. Но она — централизованное государство, а не федерация. Соответственно, ввиду отсутствия центробежных тенденций управлять государством неизмеримо легче, учитывая, что практически все полномочия сосредоточены в центре. Наиболее крупные в мире государства федералистского образца имеют намного меньше субъектов федерации, нежели Россия, да и полномочия центра у них неизмеримо шире, нежели в Германии. Бразилия — 23 штата, Индия — 25 штатов, США — 50 штатов.

Вывод пятый: сохранение в России почти 90 крупных административно-территориальных единиц, колоссально разнящихся по территории, по людскому и экономическому потенциалу, в системе федералистских координат будет препятствовать эффективному управлению страной и нормальному поступательному, сбалансированному развитию государства.

И, наконец, главное. В отличие от Германии, которая в принципе является мононациональной страной, источником всех бед для российской государственности был и продолжает оставаться национальный вопрос.

Архитекторам СССР на рассвете и на закате его существования, но прежде всего М. Горбачеву, следовало бы принять в расчет, что псевдофедерация, построенная по национальному признаку, была обречена на распад с ослаблением вертикали власти в лице компартии. Первым шагом на этом пути стал распад псевдоконфедерации под названием “социалистическое содружество”, вторым шагом — распад СССР.

На руинах Советского Союза появилось 15 самостоятельных и суверенных государств, но лишь одно из них именуется федерацией — Россия. И опять она построена все по тому же национальному признаку, который стал причиной крушения советской империи. Около половины из 89 субъектов Российской Федерации — это национальные государственные образования, причем в большинстве из них национальная доминанта является не демографической, а политической величиной (в Республике Адыгея, например, где титульная нация составляет всего лишь 20%, национальная элита в нарушение российского законодательства сделала все, чтобы полностью доминировать во всех ветвях власти).

Самыми порочными следствиями федерализма национального толка являются (а в России уже стали) рост межнациональной розни, клановость, кумовство, нарушение основного принципа демократии — правила большинства и забвение главного принципа федерализма — защиты меньшинства. Не случайно национальные республики так жадно набросились на “пожирание” суверенитета, который был им предложен Б. Ельциным в неограниченных размерах.

“Национальный федерализм” ведет к расшатыванию всех устоев демократического республиканского правового государства. Если в Германии земли обладают теми же демократическими институтами, что и государство в целом, то в России каждый глава региона, особенно национального, обустраивает свою вотчину по своим “понятиям”, а не по законам логики и не сообразуясь с мировым историческим опытом. В ФРГ, например, только федерация имеет институт главы государства — федерального президента. Земли сознательно отказались от введения должности главы земли. В России же каждый новоявленный глава региона, как показывают последние выборы в Удмуртии, спешит навесить на себя гордую вывеску “Президент”, еще раз демонстрируя перед Центром полный суверенитет своего псевдогосударственного образования. В конечном счете все это представляет реальную угрозу российской государственности.

Вывод шестой: Россия, по нашему мнению, срочно нуждается в коренной конституционной административно-территориальной реформе, которая предусматривала бы:

• сокращение административно-территориальных единиц и отказ от их формирования по национальному признаку;

• формирование административно-территориальных единиц по принципу целесообразности с учетом территории, населения и экономического потенциала;

• замену “национального федерализма” на “национальный централизм”, иными словами, перевод национальных отношений в плоскость создания национально-культурных автономий с самыми широкими правами, что позволит сразу же вывести из-под удара территориальную целостность страны и резко снизить уровень национального противостояния;

• срочное принятие закона о политических партиях и унификацию избирательного законодательства, что будет гарантией сохранения важнейших институтов демократии в условиях ликвидации “национального федерализма”.

Снижение роли федерализма или отказ от федеративного устройства по национальному признаку должны сопровождаться повышением статуса местного самоуправления, что органично вписывается во всю многовековую историю Российского государства.

Л.И. Глухарев, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова. Хотел бы затронуть некоторые методологические вопросы исследования федерализма в Европе, основываясь не на сиюминутных проблемах, а на долговременном ритме процесса федерализации.

  1. Федерализация и глобализация. Новый импульс развитию Евросоюза в XXI в. придаст федерация с мощным парламентом, единым правительством и конституцией, которая, как предполагается, должна сохранять, регулировать, демократизировать общую территорию и ресурсы Союза и которая формируется народными массами. Стратегия глобализации, проводимая финансовым капиталом и корпорациями, ориентирована на передел геополитического пространства Европы. Ей чужды понятия европейской идентичности, европейской культуры, религии и т. д. Ее цель – создание пространства свободной торговли и производства при отсутствии каких-либо централизованных исполнительных, законодательных и демократических институтов, их регулирующих. Таким образом, процесс федерализации объективно выступает противовесом как сепаратизму, так и глобализации.
  2. Федерализм, евроцентризм и натоцентризм. XX век продемонстрировал уход в прошлое евроцентризма как многопланового лидерства Западной Европы и выход на первый план натоцентризма как феномена единоличного лидерства США и их стремления к формированию нового порядка в Европе. Процесс федерализации Западной Европы есть восстановление идеологии и политики евроцентризма в новых условиях и в новой форме, то есть создания федеральных Соединенных Штатов Европы (с собственной армией) как “центра притяжения” и “державы мирового порядка”.
  3. Федерализм и власть. Постиндустриальное информационное общество, как отмечали разработчики – по заданию Европейской Комиссии – проекта “Европа–2010 г.”, ведет к ослаблению вертикальной и усилению горизонтальной власти, то есть неправительственных организаций, общественных структур, неформальных лидеров и т.д. Тенденция к федерализации в Западной Европе становится делом не только национальных правительств и наднациональных структур, но и народных масс, “европейского народа”, что вносит в нее новые особенности и формы и будет сопровождаться социальными конфликтами, противостоянием “Европы патронов” и “Европы народов”. Таким образом, федерализация это – процесс взаимодействия и противодействия не только групп стран, правительств, но и все более вовлекающихся в него народов Европы. Процесс федерализации представляется в виде формирования демократического пространства Европейского Союза.

II. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

О.В. Морозов, депутат Государственной Думы, руководитель депутатской группы “Регионы России”. Невозможно понять процессы, которые развиваются в области федеративных отношений в России, без осмысления того, что происходило в стране в 90-е годы. Нельзя понять, почему Федерация устроена так, как она выглядит сегодня, и почему Путин начал реформирование этих отношений, если не выяснить природу и причину возникновения российского федерализма. Формально ему всего семь лет. Реально он чуть старше, потому что де-факто федеративные отношения стали складываться сразу после начала процесса перестройки и особенно в 90-е годы. Федеральный Центр решился на эпохальные перемены в социально-экономической и политической областях, не имея ясного понимания того, как должно быть сегодня устроено государство с точки зрения его федеративной природы. Россия обладает федеративной природой в историческом плане. Но как соединить новые тенденции со старыми традициями, с формальным федерализмом, федерацией, которая существовала в лице Советского Союза, и новой Российской Федерацией? С одной стороны, не было ясного плана построения федерации. С другой, — Федеральный Центр был крайне слаб, обладал очень ограниченным политическим ресурсом, чтобы проводить осмысленную целенаправленную политику, реализовывать свои цели.

До 1999 года включительно политический процесс в России развивался неоднозначно. На каждом его рубеже непременно возникала высшая точка, когда было неясно: устоит федерация или оппозиция способна изменить ситуацию. В эти критические минуты жизни Федерального Центра региональная элита, ее лидеры поддерживали его. А Федеральный Центр расплачивался за это соответствующими уступками. Известный тезис Ельцина, произнесенный в моей родной Казани, “забирайте суверенитета столько, сколько сможете проглотить” — это не гениальное прозрение, а глубоко прочувствованный лозунг. Это дань тому, что происходило в политической жизни России. Нужно было как-то утверждаться, укрепляться. Это — с одной стороны.

С другой стороны, в процессе юридического оформления этой тенденции возникла важная составляющая, которая многое определяет в современном федеративном устройстве России. При написании новой Конституции РФ приходилось постоянно заключать компромиссы, в которых Федеральный Центр уступал больше, но делал это потому, что было важно добиться решения коренных вопросов, достижения других целей. И на второй план отходила забота о выстраивании отношений с субъектами Федерации. Поэтому в Конституцию РФ было включено несколько новых компонентов, играющих сегодня немалую роль в нашей жизни. Например, появились многоуровневые субъекты Федерации. Есть города федерального значения — столицы, республики, края, области, автономные округа. В то же время все то, о чем не договорились Федеральный Центр и субъекты Федерации, было отнесено к системе совместного ведения, что отражено в 72 статье Конституции. Разработчики Конституции полагали тогда, что позднее Государственной Думой будут приняты законы о том, как делятся совместные полномочия.

Однако за семь лет своей деятельности парламент принял всего два закона, укрупненно определяющих проблемы федеративного устройства России. Это закон об общих принципах организации органов государственной власти, в котором много противоречий, и закон прописывающий процедуру договорных отношений. Все остальные попытки отрегулировать сферу совместных полномочий не дали пока результатов. И тогда де-факто появилась единственная возможность разделить полномочия между Федеральным Центром и субъектами Федерации: подписывать двусторонние договоры. Существует мнение, что договорные отношения между Федеральным Центром и субъектом Федерации, органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта Федерации — это зло по определению. Я не уверен в том, что это утверждение верно. Не было другого способа распределить полномочия по предметам совместного ведения.

Есть еще одно традиционное заблуждение, когда договоры, заключенные между Москвой (Федеральным Центром) и Татарстаном, Москвой и Уфой, Москвой (Федеральным Центром) и Москвой (субъектом Федерации), Москвой и Екатеринбургом путают с другими 35 договорами, которые также подписаны и в рамках которых субъекты максимально отдают свои полномочия Федеральному Центру. Это совсем другой тип договоров. В них Федеральный Центр берет на себя максимальный объем полномочий, потому что регионы не в состоянии взять их на себя. Договоры, которые я назвал первыми, имеют иную природу. Там субъект Федерации претендует на дополнительный объем полномочий.

Вот такая противоречивая федерация и существовала до 1999 года включительно, затем в России произошли серьезные перемены в двух аспектах.

Первое: появился новый президент, отличающийся от предыдущего качественно. Это человек, который сразу продемонстрировал наличие политической воли, готовность брать на себя ответственность за серьезные, стратегические решения.

Второе: изменился российский парламент, Государственная Дума. Выборы в нее сломали тенденцию, которая существовала шесть лет. В первой и второй Думах доминировала левая оппозиция. Левым не хватало лишь 15–20 голосов, чтобы всегда проводить решения, которые им были нужны. Имея большинство, левая Дума держала в напряжении исполнительную власть, Федеральный Центр. Постоянно было состояние борьбы, и Федеральный Центр не мог провести важные принципиальные решения через Государственную Думу. Нынешняя Дума другая. В ней иной расклад. Левая часть договаривается с партией власти. Этот своеобразный российский опыт мы наблюдаем уже год. Прежде я полагал, что он не имеет никакой перспективы и закончится на этапе дележа портфелей. Жизнь показала, что это не так. Левая оппозиция за определенные дивиденды готова расплачиваться с исполнительной властью голосованием по принципиальным вопросам в пользу исполнительной власти. Эта уникальная ситуация позволила исполнительной власти начать процесс, который можно определить как современную тенденцию в развитии российского федерализма.

На мой взгляд, происходит вещь абсолютно закономерная. В свое время, в 1993 г., Федеральный Центр расплатился за поддержку субъектов Федерации в борьбе с оппозицией. Сегодня, когда ему эта поддержка со стороны региональной элиты перестала быть нужной, Центр обозначил обратную тенденцию, пытаясь восстановить выгодный ему баланс полномочий и интересов. Моя оценка такова: эта тенденция а) неизбежная, то есть объективная, и б) правильная, то есть исполнительная власть действует в правильном направлении. Она забирает излишки того, что уступила, отдала субъектам Федерации на первом этапе строительства новой России. Но здесь кроется и опасность. Главная цель Федерального Центра, изначальная задумка Путина по реформированию федеративных отношений, состояли в том, чтобы, с одной стороны, установить баланс интересов, исключить перекос в сторону субъектов Федерации, а с другой стороны, сделать их лидеров и процессы, которые там происходят, подконтрольными Федеральному Центру. Ведь региональные лидеры были абсолютно неподконтрольны Центру. Они были защищены депутатской неприкосновенностью как члены Совета Федерации, защищены огромным количеством полномочий, которые взяли на себя в условиях предыдущей политической неопределенности. У Федерального Центра не было возможности снять нерадивого губернатора. Достаточно вспомнить историю с председателем Законодательного собрания Санкт-Петербурга, когда Совет Федерации не дал согласия на привлечение его к уголовной ответственности. Государственная Дума поддержала идею появления института федерального вмешательства совершенно обоснованно. Правильно, что Федеральный Центр сегодня имеет право снять губернатора, который нарушает законы. Правильно, что у Государственной Думы есть право распустить Законодательное собрание региона, если оно принимает нормативные акты, выпадающие из конституционного поля.

Но, к сожалению, в России все процессы развиваются по закону маятника. Нам трудно установить его в срединном положении — если мы его отводим в одну сторону, через некоторое время он отходит в обратном направлении. Так и в процессе реформирования федеративных отношений появились два негативных момента.

Первый. Вводится право временного отстранения руководителя субъекта Федерации по представлению Генерального прокурора. Я не понимаю, что это такое? Инструмент административного вмешательства Федерального Центра, когда ему это нужно? Не тогда, когда действительно требуется отстранить губернатора от должности, а когда нужно решить частную задачу. Здесь возникает очень большая возможность для произвола, для субъективизма. Я не знаю, будет ли Федеральный Центр использовать этот инструмент, но его появление, на мой взгляд, неоправданно.

Второй момент. Федеральный Центр, отбирая политические полномочия субъектов Федерации, ставя под свой контроль их органы власти, наводя конституционный порядок, одновременно стал брать на себя решение социально-экономических задач, ранее находившихся в компетенции субъектов Федерации. Сегодня мы видим этот процесс на примере утвержденного бюджета, налоговой реформы, когда Федеральный Центр хочет сосредоточить у себя как можно бульший объем финансовых ресурсов и из Москвы решать сугубо местные задачи: финансировать закон о ветеранах, защиту инвалидов, выплату детских пособий и т. д. Это ошибка, которая влечет за собой возможность того, что он не справится, столкнется с огромным количеством проблем и примет на себя социальное недовольство, которое будет возникать.

Нарушается баланс и с другой стороны. Федеральный Центр, пытаясь избавиться от проблем прошлого, совершает ошибки, которые потом вновь придется исправлять. Ошибочна, на мой взгляд, концепция, которая закладывается в принцип формирования Совета Федерации. В том виде, в каком он будет сформирован после ухода губернаторов, он просто не нужен России. Мы будем иметь постоянно действующий Сенат, состоящий из людей с мобильными телефонами, которые не имеют никаких полномочий, кроме как транслировать мнение губернаторов либо Законодательных собраний. Налицо общественная ненужность Совета Федерации, и это может стать причиной сдвига в сторону унитаризма.

Я принципиальный противник того, чтобы Россия в дальнейшем развивалась как унитарное государство. Россия должна оставаться государством федеративным. Весь вопрос — как построить федерацию, как установить баланс полномочий и интересов, в том числе и социально-экономических? Но географическая, этноконфессиональная природа России такова, что унитарные принципы ее построения для нее губительны. Мы находимся между крайностями. Для меня не дорог Совет Федерации сам по себе. Но если не будет Совета Федерации, то кто, какой орган государственной власти будет выражать федеративную природу государства? Где будут реализовываться на федеральном уровне эти интересы. В лице Государственного совета? Но Государственный совет в нынешнем виде это:

а) орган неконституционный;

б) орган, не наделенный реальными полномочиями, парадный орган, некая компенсация за урон, который понесли региональные элиты, после того как их попросили из Москвы, из Совета Федерации. Как на федеральном уровне будут выражены интересы национальных меньшинств, интересы республик? На этот вопрос ответа пока нет.

Тенденция, которую мы наблюдаем на уровне Федерального Центра, безусловно правильная и имеет политическую поддержку как в целом в обществе, так и на уровне органов федеральной власти — в Государственной Думе и Совете Федерации. Большинство членов Совета Федерации с пониманием относится к этим тенденциям. Мне бы не хотелось, чтобы вместе с водой выплеснули ребенка, чтобы мы вновь обнаружили, что маятник прошел золотую середину и ушел в другую крайность, чтобы мы сломали ростки нормального цивилизованного федерализма, который является той формой существования государства, которая соответствует природе и перспективам Российской Федерации.

ВОПРОСЫ

В.Г. Машлыкин, заведующий отделом информатики Института Европы РАН. В России столетиями жила идея сильной централизованной власти. Екатерина II говорила, что в условиях разброса по территориальному и национальному признакам путь укрепления центральной власти является единственно возможным и эффективным. В вашем докладе прозвучала несколько другая постановка, то есть отступление от этой идеи. Могли бы вы подкрепить вашу точку зрения конкретной аргументацией?

О.В. Морозов. Природа этого спора такова, что дать однозначный ответ трудно. Максимальная централизация власти, как показывает опыт России, приводит к обратному результату. Мы имели максимально централизованное государство. Мы имели псевдофедерацию, федерацию на бумаге, имели скрепляющую вертикаль в виде КПСС, которая создала свои структуры, наделенные максимальным объемом полномочий по всем областям, до последней деревеньки. И что? Выяснилось, что удержать эту махину государства невозможно. Централизация, доведенная до абсурда, происходила на моих глазах. Я родился и вырос в национальной республике, 36 лет прожил в городе Казани. Я был заведующим идеологическим отделом Татарского обкома партии в период перестройки, в период национального возрождения, когда открывались журналы на татарском языке, которые нельзя было открыть раньше. В Казани 45% населения — татары, а была всего одна школа на татарском языке. Таков продукт политики, которая проводилась, политики централизации. Чтобы переименовать деревню, нужно было обращаться в ЦК КПСС за разрешением. Есть страны, где глубокая децентрализация не мешает государству оставаться сильным, мощным. Это вечный спор. Его должна разрешить история, и хорошо бы прислушиваться к ней, а не диктовать ей.

Ю.А. Борко, руководитель Центра исследований европейской интеграции Института Европы РАН. У меня два вопроса. Первый: почему не проходит вариант создания двухпалатного парламента? Вариант схожий с германским и американским.

Второй вопрос касается качества субъектов Федерации. Построить нормальные федеральные отношения с 89-ю субъектами представляется трудным. Предусматриваются ли варианты укрупнения субъектов?

О.В. Морозов. Идея двухпалатного парламента для России совершенно правильная. В реформировании Совета Федерации нужно было пойти путем выборов его членов прямым голосованием от каждого субъекта и сформировать полноценную палату. Мы решили бы две проблемы. С одной стороны, получили бы выборных представителей субъекта Федерации. С другой, — обеспечили бы равное представительство субъектов Федерации. Тогда они были бы не “людьми с мобильными телефонами”, а самостоятельными политиками, выражающими интересы и территорий, и избирателя. К сожалению, возобладал вариант, который, на мой взгляд, является пагубным для Совета Федерации.

Что касается числа субъектов Федерации — это вопрос а) решаемый и б) цифра 89 представляется неприемлемой с точки зрения принципов управления. Я думаю, к рассмотрению этого мы еще вернемся.

П. Шульце. Меня насторожила оценка, согласно которой Государственный совет является по сути некой парадной структурой, которой вы не придаете практически никакого значения. Как обстоит дело с Президиумом Госсовета, объединившим представителей семи крупных “генерал-губернаторств”? Видите ли вы возможность превращения Президиума Госсовета в новый властный центр, являющийся по сути своей корректирующим, параллельным органом, представляющим в крупном формате регионы в рамках некой межрегиональной ассоциации? Или это столь же символическая организация?

О.В. Морозов. В сегодняшнем его виде я не вижу шансов у Президиума Госсовета стать структурой, способной реально определять стратегию развития страны в силу тех полномочий, которые имеются у него: давать советы президенту. Их можно давать по-разному. Каждый губернатор, наверное, дает ему советы, а президент вправе прислушаться к ним или нет. Какими полномочиями будет наделен этот орган власти, если мы вступим в этап конституционных реформ, пока неясно.

М.В. Столяров, первый заместитель Полномочного Представителя Республики Татарстан в Российской Федерации. У россиян есть все основания утверждать, что первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважении прав человека, в 90-х годах была сформирована: вслед за новой Конституцией был принят целый ряд важнейших законов, подписаны договоры между Центром Федерации и ее субъектами, необходимые для развития федеративного государства.

Вместе с тем дискуссии, развертывающиеся в последнее время в Государственной Думе и Совете Федерации, заявления государственных деятелей федерального и регионального уровней, непрекращающиеся споры специалистов, экспертов и политологов о характере федерализма, сам ход его становления в многонациональной стране свидетельствуют о том, что конкретного видения его будущего в Российской Федерации пока нет.

В последнее время все чаще слышится критика в адрес регионов по принципиальным вопросам федеративных отношений. После шести лет договорной практики в отношениях между органами власти Российской Федерации и Республики Татарстан начинают звучать упреки, что Татарстан якобы злоупотребляет своими договорными отношениями с Центром. Объектом критики стал и сам договорный процесс, в то время как его сторонники убеждены, что практика заключения договоров не противоречит Конституции и укрепляет, а не разрушает Федерацию.

В процессе становления и совершенствования новых федеративных отношений в России федерализм должен пониматься, прежде всего, как конструктивное сотрудничество, а не как конкуренция или борьба за главенство между Федеральным Центром и субъектами. Такое положение может быть достигнуто с помощью формирования баланса интересов регионов и страны в целом. Необходимо создать оптимальную модель распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Для работы не должно быть ограничений во времени, ибо форсирование событий с целью ликвидации асимметричности субъектов может только нарушить сложившееся равновесие и осложнить ситуацию. Примером такого опасного нарушения равновесия являются июньские (2000 г.) решения Конституционного суда РФ и три закона, “продавленные” через Госдуму и Совет Федерации администрацией президента. Попытка навести порядок (даже конституционный!) более жесткими методами не может не вызывать сомнений. Хотелось бы надеяться, что созданные по Указу президента В.В. Путина федеральные округа реально послужат укреплению России как демократического федеративного правового государства.

Соглашаясь в принципе с необходимостью нормотворческой гармонии, нельзя тем не менее принять постулат о диктатуре любого рода, даже если речь идет о “диктатуре закона”. Возникшую коллизию конституций и законов нельзя преодолеть указами сверху. Необходима глубокая и последовательная согласительная работа.

Согласование конституций ни в коей мере не может и не должно ущемлять право субъектов на асимметрию и на свое собственное законодательство. К выбору путей и форм государственного устройства Центр и субъекты Федерации должны приближаться не одномоментно, а с учетом своей специфики и темпов развития. Двусторонние договоры, наряду с конституциями субъектов и Конституцией РФ, являются важным правовым фундаментом российского федерализма.

При этом следует обратить внимание на непоследовательность в федеральной власти, проявившуюся в том, что поощряемый и одобряемый президентом Ельциным и федеральными властными структурами в начале 1990-х годов государственный суверенитет субъектов Федерации стал через 10 лет по какой-то причине неугодным центральной власти. Он признан определением Конституционного суда не соответствующим Конституции РФ.

В федеральном государстве, как известно, правовой основой государственного суверенитета являются Конституция, декларации, общепринятые принципы международного права. Мировая практика свидетельствует о том, что в федерации нет единого и неделимого суверенитета, как его принято определять применительно к унитарному государству.

В определении Конституционного суда РФ суверенитет признается только за Российской Федерацией, а Федерация отождествляется с Федеральным Центром, поскольку лишь за ним признается право осуществлять суверенные полномочия Федерации. Но Российская Федерация и Федеральный Центр не тождественные понятия! Российская Федерация – это совокупность составляющих ее субъектов плюс Федеральный Центр. Суверенитет, которым обладает Федерация, не принадлежит только Центру, а реализуется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Очевидна необходимость поднять авторитет федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах России. Но столь же необходимо решить задачу усиления ответственности федеральных органов власти за нарушение конституционно-правового статуса субъектов РФ. Эта работа должна вестись целенаправленно и спокойно, без давления и запугивания и уж, конечно, без угрозы санкций.

Как известно, формальное правовое равенство субъектов РФ соседствует с различными по своей природе ресурсными потенциалами, бюджетно-финансовыми возможностями и задачами социально-экономического развития.

В результате такого расслоения Федерация делится примерно на 10 регионов-доноров и около 80 регионов-реципиентов. И, к сожалению, несправедливая система налогообложения и распределения трансфертов не стимулирует регионы к зарабатыванию собственных средств, поскольку депрессивным регионом быть выгодно. Есть примеры, когда потребительская корзина и социальные выплаты в так называемых депрессивных регионах выше, чем в регионах-донорах. Между тем эксперты доказали, что правильная налоговая система могла бы резко изменить ситуацию, превратив до 40 субъектов РФ в регионы-доноры.

Основой перевода экономики на федеративные рельсы, создания системы экономического федерализма должно быть узаконенное единство подходов ко всем субъектам Федерации. Общая федеральная норма должна определять минимум, а не максимум прав, а любой субъект Федерации может предоставлять больше экономических прав своим физическим и юридическим лицам и не ограничивать их по сравнению с теми нормами, которые действуют в Федерации.

Важнейшая цель национальной политики России – создание всем субъектам Федерации и народам благоприятных и гарантированных законом условий равноправного и свободного развития в составе многонационального народа Российской Федерации. Строительство здания федерации должно базироваться на основе тщательного научного анализа, изучения и обобщения существующих этнополитических проблем, дальнейшего развития законодательной базы федерализма и совершенствования практики развития федеративных отношений в России.

А.А. Мацнев, профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Россия уже накопила немалый опыт строительства федеративной системы, однако все еще существует много серьезных проблем, которые ждут своего решения и вызывают острые дискуссии в обществе. Одна из важнейших – взаимоотношения субъектов Федерации с федеральными органами власти и между собой. Эта проблема осложняется двумя обстоятельствами. Прежде всего тем, что Россия является многонациональным государством и этничность – ее важнейшая специфическая особенность. А также тем, что становление федеративной государственности происходит в обстановке, когда субъекты Федерации при формальном равенстве друг с другом остаются неравными по многим параметрам своего фактического положения.

Практический опыт создания основ федеративных отношений в нашей стране со всей определенностью выявил бесперспективность попыток руководствоваться только одним из принципов построения федерации – территориальным или национально-государственным. Поэтому федерализм в России формируется в стремлении сочетать и то, и другое.

Стоит отметить, что подобный подход практикуется и во многих других многонациональных государствах, независимо от уровня их развития. Например, в высокоразвитых Канаде и Бельгии, в странах со средним уровнем развития (Индия и Мексика) и в развивающихся странах (Нигерия).

Несомненно, важными инструментами устранения несогласованности и противоречий в деятельности федеративного механизма России стали многочисленные договоры между субъектами Федерации и Центром. Однако не следует считать, будто они помогли “развязать” все трудности формирования федеративных отношений. Многое еще продолжает оставаться неурегулированным: и в сфере разделения предметов ведения, и в бюджетной сфере, и в области национальных отношений на уровне субъектов Федерации. Таково положение дел в Башкортостане, в Дагестане, в Республике Марий Эл, в Удмуртии и в Мордовии…

Сохраняющиеся противоречия могут быть урегулированы лишь при условии, что реформы в социально-экономической, этнополитической и правовой сферах, идущие пока с трудом, будут ориентированы на обеспечение принципов реального федерализма. Предстоит упорно работать над решением двух задач.

Во-первых, необходимо переосмыслить стратегию преобразований общественной жизни, осуществить постепенно федерализацию всей совокупности общественных отношений.

Во-вторых, добиться осуществления еще только наметившегося перехода от административно-командных методов управления к централизованному регулированию социально-экономических и этнополитических процессов.

Еще одна проблема федеративного строительства порождена неурегулированностью взаимоотношений автономных округов и областей (края), в состав которого они входят. Дело в том, что если прежде автономные округа входили в состав определенной области или края, им подчинялись не только территориально, но и административно, то теперь, как известно, положение радикальным образом изменилось. Ни Федеративный договор, ни Конституция РФ не предусматривают обязательного вхождения автономного округа в область или край, как и какой-либо зависимости от них. Зафиксировано существенное повышение статуса автономных округов, расширены их полномочия. Более того, они получили возможность свободного выбора: оставаться в составе области (края) или войти прямо в состав Российской Федерации, что, кстати сказать, уже предпринял Чукотский автономный округ.

Реализация соответствующих конституционных норм да и просто их толкование сопряжены с целым рядом трудностей. Вызваны они, прежде всего, различием в позициях автономных округов и областей, в границах которых они находятся. Первые стремятся к самостоятельности и даже независимости, обладая мощными запасами нередко уникальных ресурсов (например, газ в Ямало-Ненецком автономном округе или платина в Карякии). Вторые занимают патерналистские позиции по отношению к “младшим братьям”. Споры и конфликты, в том числе по этнополитическим проблемам, вопросам перераспределения полномочий органов государственной власти, нередко приобретают острый характер.

Достижение же согласия возможно только в результате нахождения компромиссного решения, отвечающего сути федерализма. Соответствующий положительный опыт уже есть. Позитивно зарекомендовало себя заключение трехсторонних договоров: Центр – край (область) – автономный округ. По такому пути пошли, например, в Красноярском крае, заключив договор с входящими в него автономными округами.

В таком же ключе действовали парламентарии и органы государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, создавшие смешанные рабочие группы, в которые на равных правах вошли представители от обеих ветвей власти каждой из трех участвующих сторон. Заседания проводятся поочередно в Тюмени, Ханты-Мансийске и Салехарде. В результате, в частности, переработан и принят в новой редакции Устав (Основной Закон) Ямало-Ненецкого автономного округа, что содействовало оздоровлению напряженной обстановки.

Важно отметить, что постепенная, хотя отнюдь и не быстрая, оптимизация федеративных отношений при учете фактора многонациональности происходит при формировании не только вертикали отношений, но и их горизонтали. Речь идет о межнациональных связях. Они – один из наиболее динамично развивающихся видов федеративных отношений между субъектами РФ. Ныне все субъекты Федерации имеют двусторонние соглашения между собой и, прежде всего, фиксированные договоренности с соседями.

Заключенные региональные соглашения четко распадаются на две группы: общего характера, охватывающие широкий спектр взаимодействия, и специальные, подчиненные конкретным проблемам сотрудничества. Система капиллярных сосудов, возникающая в результате таких совместных действий, становится практическим выражением формирующихся новых федеративных отношений в горизонтальной плоскости.

Не менее важными представляются и многосторонние отношения. Своими истоками они уходят к 90–91 гг., когда были созданы межрегиональные ассоциации социально-экономического взаимодействия: “Сибирское соглашение”, “Большой Урал”, “Северный Кавказ”, “Большая Волга”, “Дальневосточная ассоциация”, “Северо-Запад” и другие. Возникновение межрегиональных ассоциаций стало прообразом установления равноправных договорных отношений как между национально-государственными, так и между административно-территориальными образованиями в составе Российской Федерации.

И наконец, нельзя не сказать еще об одном факторе, значение и роль которого общественно-политическая мысль пока не постигла в полной мере. Это созидательный потенциал местного самоуправления. Здесь открывается широкое поле для проявления творческих начал национальных движений, политических партий, коллективного интеллекта и таланта индивидуальности. В мировой практике субъекты федерации не только передают определенные полномочия органам местного самоуправления, но и контролируют их исполнение различными способами. У нас передача на места новых полномочий происходит, к сожалению, пока что чисто формально.

П.А. Федосов, заместитель начальника Информационно-аналитичес-кого управления Совета Федерации. Хотел бы прокомментировать некоторые высказывания участников конференции.

1. Утверждение О.В. Морозова о том, что “Россия имеет федеративную природу”, не бесспорно. Из истории нашего государства этого не следует: царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унитаризации метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах. Советское государство было федерацией только по названию. Мировой опыт также не говорит о том, что большое по территории государство может развиваться только как федерация. Есть, например, опыт огромного и унитарного Китая. В России проживают крупные нацменьшинства, которые совокупно составляют около 15% населения. Но создание национальных квазигосударств в качестве способа реализации специфических интересов этих меньшинств – далеко не единственный и уж, конечно, не самый эффективный способ решения национального вопроса из тех, которые выработаны человечеством.

Таким образом, федерализм для России – не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными обстоятельствами: необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих структур по мере усложнения систем, являющихся объектом управления, и т.д. В этом смысле федерализм в России – это эксперимент с не предопределенным заранее исходом. К сожалению, в реализацию этого эксперимента почти десять лет подряд вносились искажающие помехи, когда федеративное строительство оказывалось разменной монетой в борьбе различных политических группировок. Тем не менее его результаты, на мой взгляд, в целом скорее положительные, чем отрицательные.

2. Мысль профессора Федорова об опасности своеволия некоторых региональных лидеров и необходимости последовательной реализации принципа равноправия субъектов Федерации безусловно верна, но как ее реализовать? Известно, что сама Конституция, провозглашая равноправие субъектов, одновременно фиксирует их разностатусность. Если одни субъекты определены как государства в государстве, а другие нет, то лидеры первых волей-неволей подталкиваются к претензиям на суверенитет, международно-правовую субъектность и т. п.

Как тут быть – вот в чем вопрос. Можно пробовать менять Конституцию. Известно, что сама Конституция предусматривает два пути. Первый – точечные изменения, вносимые в главы 3–8 специальными законами, которые должны приниматься конституционным большинством в каждой из палат парламента и утверждаться 2/3 субъектов Федерации. Получить такое утверждение по поправкам, снижающим статус ряда субъектов, – дело не очень реальное. Второй путь – принятие новой Конституции Конституционным собранием. Здесь кроется опасность того, что это собрание, будучи один раз созданным, не только не устранит несуразицу в главах Конституции, но и дестабилизирует всю систему власти.

Есть менее затратный путь решения задачи. Нужно разделить проблемы равноправия и разностатусности. Решение вопроса о выравнивании статуса de jure отложить до лучших времен, а равноправие de facto практиковать уже сейчас, создав для этого механизм федерального вмешательства более действенный, чем тот громоздкий и неэффективный, который предложен новой редакцией закона об общих принципах формирования органов власти субъектов Федерации.

3. В основном докладе прозвучало и утверждение о разрушительном характере форм, в которых развивался федерализм в России в 1990–2000 г. Не оспаривая наличия некоторых действительно тревожных тенденций, возьму на себя смелость решительно не согласиться с ним.

Полагаю, что пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще в 1998 г., когда правительство Примакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда впервые Примаков и Строев заговорили о восстановлении вертикали власти. Вскоре были приняты два важнейших закона: о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Их положения хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов Федерации. Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны – войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за сохранение своей целостности. Говорю это не для того, чтобы оправдать ту войну, а ради объективности.

Далее, считаю, что в 1993-99 г. федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическими и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики – отсюда, кстати, высокие цифры роста региональных экономик в 2000 г. В тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились русские регионы, что обеспечило относительную “деэтнизацию” федеративного процесса и увеличило рациональную составляющую в нем.

Наконец, не вижу в сегодняшних событиях признаков внутреннего разобщения России до уровня угрозы ее целостности. Напротив, лояльная и конструктивная реакция региональных лидеров на путинский федеративный пакет говорит скорее о том, что они с нетерпением ждали импульсов политической воли из Кремля.

4. О мерах, принятых в последние месяцы в сфере федеративного строительства.

Указ о создании федеральных округов – это понятная и оправданная, на мой взгляд, попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбежно оказываются в зависимости от региональных властей. Но беда, если полпредов будут стараться превратить в неких сверх-менеджеров, организующих работу всех органов власти (федеральных, региональных, местного самоуправления) на вверенных территориях. В Указе, к сожалению, такой пассаж есть. Хорошо, что президент в последнее время много раз подчеркивал. что такая цель не ставится. Она была бы заведомо нереальна и, следовательно, вредна.

Создание механизма вынесения предупреждения и отстранения руководителей регионов и роспуска законодательных собраний решением президента – это мера верная, но недостаточная. Во-первых, очень узко сформулирован перечень деяний, за которые может быть вынесено предупреждение: принятие нормативных актов, противоречащих федеральной Конституции и неустранение несоответствия после соответствующего представления. А хроническая халатность, непрофессионализм, неумение наладить работу, сдача позиций преступности? На это никакой реакции Центра не предусмотрено. Ждите, граждане, до следующих выборов. А до них четыре года, по современным российским меркам – почти вечность, за которую любого или почти любого потенциального противника можно купить или извести... Слишком громоздок и механизм принятия решения об отрешении (роспуске) – необходимо два судебных решения “соответствующих” (так в законе) судов. Считаю, что механизм федерального вмешательства должен быть прописан в Конституции. Кстати, в Конституции благополучной Германии он прописан и называется не вежливым словом “федеральное вмешательство”, а гораздо более резким и конкретным – “федеральное принуждение”. Может быть, поэтому федеральным властям в Германии до сих пор и не приходилось пускать его в ход.

Что касается реформы Совета Федерации, то сам по себе поиск оптимальной модели формирования парламента вообще и второй палаты, в частности, не представляет собой ничего необычного в мировой практике. Но это – третья реформа за семь лет. Частота реформ и стремительность их осуществления оставляют впечатление импровизации, поиска методом проб и ошибок. А это путь очень дорогостоящий.

Теперь по существу. После правки Ельциным в ночь с 7 на 8 ноября 1993 г. ч. 2 ст. 95 Конституции РФ она заключает в себе неразрешимое противоречие. Вдумаемся: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, то есть от территориальных сообществ граждан, которые называются Татарстан, Тверская область, Красноярский край и т. д. А дальше – ельцинская правка: “по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти”, то есть не непосредственно от территориальных сообществ граждан, а от уже сформированных ими органов власти.

Закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 декабря 1995 г. пошел по линии реализации ельцинской формулы. В ситуации 1995 г. было, наверно, правильным согласиться на представительство регионов через их высших руководителей. Это обеспечило сохранение управляемости в большинстве регионов в ситуации резкого ослабления и дезорганизации федеральной власти.

В нынешних условиях стратегической консолидации центральной власти необходимость в таком механизме отпадает, тем более, что он связан с некоторыми издержками, например, непостоянным характером работы законодателей в верхней палате. Закон 5 августа 2000 г. снимает эту издержку, но не решает вопроса об уровне и демократичности механизма представительства регионов в парламенте страны.

Серьезное и долгосрочное разрешение этого вопроса возможно и без изменения текста Конституции, но при условии перестановки акцентов в толковании статьи 95. Акцент должен быть сделан на представительство регионов как сообществ граждан, как этого и требовал текст проекта до ельцинской редакции.

Члены Совета Федерации – по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – должны избираться гражданами субъектов Федерации. Но Совет Федерации не должен стать второй Государственной Думой, иначе вторая палата в значительной мере потеряет смысл. Она должна быть защищена от тех страстей, которые бушуют в нижней, партийной палате и цикл которых подчинен избирательному циклу.

Надеюсь, что нынешняя реформа – переходный этап к такому повороту событий. Возможно и другое толкование: новая реформа – шаг от двухпалатности к однопалатности. Это было бы странно. Весь мир движется в противоположном направлении: за последнюю треть XX века число вторых палат – палат регионов – возросло наполовину – с 45 до 67. Зачем же России пускаться против течения, тем более, что и национальный опыт парламентского строительства от Сперанского в начале XIX в. (а может быть и раньше) сплошь двухпалатный.

И самое последнее. Нынешняя волна федерализации России не первая в этом веке. Первая прокатилась в 1917–24 г., когда в силу некоторых конъюнктурных обстоятельств и идеологических догм государство получило квазидоговорную природу, а регионы проживания крупных национальных меньшинств во внутренних районах России обрели статус квазигосударств. Возник квазифедерализм – федерализм по букве конституции, унитаризм по существу политического господства. Но когда рухнула политическая основа квазифедерализма – властная гегемония КПСС – и сама КПСС ушла в небытие, квазифедерализм обернулся разрушением государства. Отсюда вывод: боже упаси становиться на путь квазифедерализма, когда федерализм остается в статьях Конституции и законов, в политической и идеологической фразеологии, но отменяется де-факто с помощью указного права.

В.И. Васильев, заместитель начальника Управления международных связей Совета Федерации. Процесс формирования федеративных отношений в РФ проходит противоречиво и непоследовательно. И нас не могут не беспокоить позиции отдельных зарубежных экспертов, желающих видеть на месте России некое аморфное государственное образование. Согласно их геостратегии для Евразии, Россию следует устранить как великую евроазиатскую державу, а на ее месте создать конфедерацию, состоящую из Европейской русской республики, Сибирской и Дальневосточной республик. В сложнейший период первой чеченской кампании некоторые зарубежные представители высказывали сомнительные идеи относительно возможного сокращения территории России, например, до размеров Московской области, что, по мнению таких знатоков российской действительности, позволит эффективно управлять государством.

Российские политики, последовательно выступающие за прочную федерацию, констатируя тенденции к региональному сепаратизму, указывают, что мировой опыт дает другой пример: западные государства работают над созданием “Соединенных штатов Европы”. Со своей стороны, представители региональных элит также ссылаются на международный опыт, когда сепаратистские настроения возникают как самозащитная реакция на слабость Федерального Центра или его ошибочные действия.

Новый импульс дискуссиям в стране и за рубежом о проблемах федеративной государственности дали законодательная инициатива Президента России В.В. Путина, направленная на реформирование государственной системы страны, и его оценка, что “… в России федеративные отношения недостроены и неразвиты, что у нас еще нет полноценного федеративного государства”. Возросло количество публикаций с различными проектами политико-административного деления Российской Федерации. В статьях есть все, начиная с “интересов всего российского народа” и заканчивая тезисом о том, что “думающая общественность и прогрессивные правящие круги надеются на дальнейшее развитие административных реформ и опасаются, что они могут быть похоронены”.

О чем же говорит международный опыт? Федерализм в силу исторических, политических, социально-экономических и культурных традиций приобретает в разных странах различные формы и хронологические рамки.

Швейцарские ученые, граждане страны с устоявшимися федеративными традициями, считают, что, как все живые явления, федерализм полон противоречий и противоположностей. Но в отличие от других политических или философских систем он не стремится разрешить, нейтрализовать или искоренить их с применением силы. Федерализм предполагает различия, формирует плюрализм мнений и сил в соперничестве, то есть уважает законы и сложные реальности жизни общества. Это философское толкование федерализма в условиях Швейцарии реализовано таким образом, что федералистское союзное государство состоит из сильных кантонов, что отвечает интересам многоязычного народа активно участвовать в процессе принятия политических решений, а также стремлению к региональной, определенной законодательными рамками автономии.

Ученые из США, исследующие другую федеративную традицию, считают, что творческий федерализм предполагает наличие многообразия точек зрения и новых идей, которые не могут появиться по команде сверху, а должны развиваться снизу. Если этого не происходит, то возникает опасность потери центральным правительством богатства и разнообразия идей по совершенствованию правового государства и росту благополучия общества. Конституционная практика США подтверждает глубокий смысл выводов проведенных научных изысканий.

В Австрии опыт развития федерализма также дает своеобразное толкование. Не случайно государствоведы республики характеризуют Австрию как “союзное государство на федеративной основе особой чеканки с федералистскими признаками, но унитарным содержанием”. Федерализм служит интеграции и стабильности общества. В этом контексте примечательным является тезис участника нашей конференции из Австрии доктора Елингера о том, что федерализм помог обеспечить сохранение единства государства.

В Испании можно наблюдать дискуссию о государственном устройстве страны, в ходе которой проявляются две тенденции: одни считают историческим выбор в пользу децентрализованного унитарного государства, другие видят благо для общего государства и его автономных сообществ в реализации классической модели федерализма.

Как представляется, для нас особенно интересен богатый опыт федеративного устройства ФРГ, полезно и актуально обстоятельное изучение германского федерализма.

Конечно, было бы наивным полагать, что механический перенос политической и конституционно-правовой практики ФРГ на российские реалии может решить вопросы государственного устройства нашей страны и тем самым весь набор застаревших и постоянно появляющихся проблем экономического, финансового, социального, правового свойства. Для нас важна, прежде всего, методология поиска оптимальной модели государственного устройства страны с учетом ее традиций и менталитета граждан.

Полезными представляются, например, такие элементы немецкого кооперативного федерализма, как регулярные встречи канцлера с руководителями субъектов Федерации, конференции на уровне премьер-министров земель, консультации отраслевых министров регионов. В процессе дальнейшего разграничения властей стоило бы обратить внимание на встречи президентов ландтагов, принимающих рекомендации центральному правительству относительно решения задач внутренней и внешней политики страны. Однако в условиях ФРГ мы имеем дело с тенденцией депарламентаризации, в ходе которой земельные парламенты все больше оттесняются от практических дел и ими все активнее занимается исполнительная власть регионов.

Опыт современного бундесрата также может быть использован в практической деятельности верхней палаты российского парламента. Бундесрат дает красноречивый ответ на поиск отечественных теоретиков и практиков оптимального варианта “второй палаты”, которая в лице опытных региональных политиков и чиновников отфильтровывает политизированные законопроекты, гасит идеологизированные дискуссии, является надежной опорой канцлера при проведении реформ. Интересен принцип ротации руководства бундесрата, согласно которому его президент и заместители меняются ежегодно (члены австрийского Федерального совета такую ротацию проводят раз в полгода), что придает динамизм работе руководящих органов, исключающий застой и известные негативные явления.

Возможно, такая практика и не подходит российским реалиям, но на это обращается внимание. Можно подумать и об опыте рассредоточения центральных общегосударственных учреждений. Например, федеральные конституционный и верховный суды находятся в Карлсруэ, Федеральное ведомство по вопросам переписи населения в Висбадене. В Германии более 60 федеральных институтов рассредоточены по всей стране.

Важен и внешнеполитический аспект изучения федеративной государственности Германии. Ведь именно федеративный принцип построения послевоенной Германии с ее гражданским обществом во многом снял опасения соседей ФРГ, которые исторически видели в этом государстве источник угрозы.

Полезно обратить внимание и на то, что на федерализм работают как общенациональные, так и региональные печатные издания, при всем различии их правового статуса и критическом отношении к федеральному правительству, другим институтам власти. Они поддерживают усилия руководства Германии по завершению процесса объединения страны, а также повышению роли своего государства в мировой политике.

Некоторые эксперты утверждают, что новое законодательство РФ в области выборов могло бы учитывать германский опыт и в части, касающейся проблемы финансирования политических партий.

В целом объективное исследование исторического опыта и политической практики германского федерализма позволяет выявить его характерные черты. К ним можно отнести следующее:

1) Федеративное государство как общую структуру, состоящую из территориальных единиц, обладающих немалой автономией и принимающих участие в формировании воли Федерации через общенациональный парламентский механизм, в данном случае бундесрат (федеральный совет).

2) Элементы федерализма гарантированы конституцией, которую, в отличие от обычного закона, очень сложно изменить.

3) Четко функционирует механизм по разрешению конфликтов в федеральном конституционном суде или согласительной комиссии из представителей бундесрата и бундестага, стремящихся к поиску политического консенсуса.

4) Государство и составляющие его субъекты федерации располагают гарантированным механизмом финансовой автономии.

Демократическое федеративное государство не может быть полноценным без высокого уровня политической культуры граждан. В этой связи можно говорить и о пятой характеристике такого государства, в условиях которого федерализм является особой политической, правовой и экономической культурой, формирующейся в объединенной Германии.

Германский федерализм представляет собой одну из устойчивых и эффективно работающих государственных моделей. Он вырос из общей потребности в нем всей Германии и каждого из субъектов федерации, в которых до сих пор сохраняются различные политические и культурные традиции, а также демократические институты, опирающиеся на развитую систему местного самоуправления. Конечно, есть и “слабые точки” в этом политико-территориальном принципе. Не случайно в последнее время в ФРГ активизировалась дискуссия о проблемах модели кооперативного федерализма. Поэтому нужно четко представлять, что возможна ситуация, когда этот принцип может постепенно трансформироваться в некий вариант сепаратизма, а это явление чревато разрыхлением вертикали государственной власти.

В заключение еще раз подчеркну: принимая во внимание конкретные компоненты зарубежного опыта, нельзя забывать, что у России свой путь развития и преобразования, архитекторы и прорабы которого должны в полной мере учитывать традиции и опыт собственной страны, чтобы сформировать современное государство с мощным Центром и сильными субъектами Федерации.

Е.В. Першин, заместитель начальника Отдела Государственного строительства Информационно-аналитического управления аппарата Совета Федерации. Если рассматривать опыт как возможность заимствования тех или иных элементов федеративных отношений, хорошо себя зарекомендовавших в зарубежных государствах, то, думается, это в значительной степени бесполезная трата сил и времени. Моделей федерализма по меньшей мере столько, сколько государств применило эту форму государственного устройства в конкретных исторических, политических, экономических, международных, этнических и прочих условиях. Вероятность их повторения достаточно невелика, следовательно, невелика и возможность воспроизводства любой модели федерализма. Изъятие из целостной модели “понравившегося” элемента и привнесение его на иную почву может привести к прямо противоположному результату, как это уже случилось с внедрением в России либеральных рыночных реформ. Наоборот, абстрактная модель без привязки к конкретным условиям и государству изначально является мертворожденной.

Значительно более перспективно при анализе зарубежного опыта, на наш взгляд, рассматривать федерализм как способ (метод) решения тех или иных задач, возникающих перед государством, и соответственно сформулировать круг политических, социальных, национальных, экономических и прочих вопросов, которые могли бы быть решены с применением этого метода.

В современной России можно наблюдать борьбу прямо противоположных способов решения проблемы сохранения государственности – федерализма и унитаризма. В этом смысле России самой есть что предложить в мировую копилку опыта, тем более, что за последние десять лет в России уже опробованы две модели федеративных отношений, сейчас предпринимаются попытки сформировать третью модель.

Как известно, в начале 90-х г. вслед за распадом СССР регионы взяли себе “столько самостоятельности, сколько смогли” и даже больше. Появление в тех условиях Федеративного договора стало стабилизирующим фактором, который позволил сохранить российскую государственность, хотя и в довольно аморфном виде. На наш взгляд, не Федеральный Центр, а регионы взяли на себя функцию сохранения единого государства.

Принятие новой Конституции России в 1993 г. и формирование на ее основе новых взаимоотношений Федерального Центра и регионов, федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, федерального и регионального законодательства означало переход России к новой модели федеративного устройства. Складывавшееся разделение полномочий носило объективный характер, а не отражало “злую волю” регионов, о которой сейчас любят рассуждать многие политологи. Усилия губернаторов, межрегиональных ассоциаций, Совета Федерации, сформированного из глав исполнительных и законодательных органов власти регионов, как представляется, в значительно большей степени способствовали укреплению российской государственности, нежели деятельность Федерального Центра. В этом смысле апокалиптическая критика современного российского федерализма, содержащаяся в основном докладе, скорее похожа на определенный политический заказ, чем на анализ реального положения дел.

Таким образом, на протяжении почти десяти лет в рамках двух моделей федерации именно регионы отстаивали единство российского государства и не допустили многократного повторения “опыта Чечни” и втягивания страны в гражданскую войну.

Издание в мае 2000 года Указа Президента России о федеральных округах и его полномочных представителях, принятие Государственной Думой трех известных законов, в том числе и о новом порядке формирования Совета Федерации, можно рассматривать как федеративную революцию, целью которой стало принципиальное изменение сложившейся за последнее время модели федерализма в России. Руководители регионов были уличены во всех смертных грехах и объявлены потенциальными врагами государства.

Деятельность Президента РФ и его представителей дает основание полагать, что со временем и при определенных условиях округа должны стать основой федеративного устройства и заменить существующие субъекты Федерации. Выведение на окружной уровень силовых структур, в том числе налоговых органов и органов налоговой полиции, прокуратуры, а в будущем, вероятно, и органов финансового контроля, может сделать субъекты Федерации легко управляемыми и контролируемыми. На следующем этапе можно будет приступить к формированию представительных и исполнительных органов власти на уровне округа.

На первый взгляд, установление окружной системы решает ряд болезненных вопросов нынешней федеративной модели: сокращается число субъектов Федерации, округа оказываются не связанными с конкретным этносом, регионы-доноры и депрессивные территории объединяются в рамках округа, региональное законодательство приводится в соответствие с федеральным и т. д. На самом деле эти вопросы не решаются, а лишь переносятся на другой уровень с одновременным порождением дополнительных проблем, свойственных уже новой системе.

В начале нового тысячелетия Россия, возможно, окажется перед необходимостью разработки очередной модели федерации в случае принятия Государственной Думой закона о выборах парламента Союзного государства России и Белоруссии. Поскольку Белоруссия не является федеративным государством, то сегодня сложно прогнозировать основные параметры новой модели, но решать возникающие проблемы в случае объединения придется. Только время и анализ мирового опыта строительства федеративных отношений позволят ответить на вопрос, смогут ли эти проблемы быть решены методом федерализма или он окажется бессильным.

Ю.А. Борко. Предыдущими ораторами была высказана мысль о том, что в России нет традиции федерализма. Это верно. Россия веками строилась как централизованное государство, что относится и к XX столетию. Советский Союз был псевдофедерацией, оставаясь на практике унитарным государством. Но именно этот опыт оказался катастрофическим. Сохранится ли Россия в нынешнем виде как федерация, остается пока вопросом, на который ответит будущее. Но в том, что попытки восстановить унитарное государство, скорее всего, окончились бы распадом России, у меня сомнений нет.

Впрочем, я не причисляю себя к пессимистам. У российского федерализма есть перспективы. Выступления господ Морозова, Федосова и Столярова, представляющих государственные законодательные и исполнительные структуры, свидетельствуют о том, что за 10 лет накоплен позитивный опыт. И в федеральных органах, и в администрациях регионов есть думающие люди, для которых этот опыт не прошел бесследно. Важнейшим условием успешного развития федерализма является обретение соответствующей политической культуры, и здесь также заметен прогресс. Россия развивалась в течение минувшего десятилетия не по лучшему варианту. Набралось слишком много проблем, одна сложнее другой. Так что лучший вариант был невозможен, как говорится, по определению. Тем не менее, оказываясь в критической ситуации, Россия каждый раз избегала худшего варианта и избирала путь эволюционного продвижения вперед в рамках легитимности, в рамках Конституции. И это – благодаря чувству здравого смысла, преобладавшего и в политических “верхах” и, особо хотелось бы подчеркнуть, среди населения, в большинстве своем оказавшегося невосприимчивым к популистской демагогии и радикальным рецептам.

Несколько соображений по поводу международного опыта федерализма в XX веке и его приемлемости для России. Сегодня такого четкого понятия федерации, каким оно было в XIX и в начале XX века, нет. Господин Пас говорил об асимметричном процессе формирования некоего подобия федеративного государства в Испании. Как мне кажется, это удачное определение – асимметричная федерация. Оно отражает реальный опыт.

К примеру, европейские правоведы называют Европейский Союз “юридическим кошмаром”. В самом деле, что это такое – типичная межгосударственная организация? Непонятно. Но существенные элементы такого устройства налицо. Может быть, это конфедерация? Тоже нет, хотя элементы конфедеративного устройства также имеются. Термин “федерация” из лексикона руководителей ЕС просто изгнан, однако элементы федерализма с самого начала были заложены в механизм принятия решений в первых Европейских сообществах и сохраняются в нем по сей день. И уж совсем ясно, что ЕС не является организацией, в которой принципы и механизмы управления сходны с теми, что присущи унитарному государству. Тем не менее тенденция к централизации принятия решений просматривается без труда. С начала 70-х гг. торговые договоры с третьими странами заключает только ЕС, действуя от имени всех государств-членов, которые делегировали ему это право. А с января 1999 г., когда был создан в рамках ЕС Экономический и валютный союз, осуществляется и единая валютная политика, разрабатываемая и принимаемая в его институтах и обязательная к исполнению всеми национальными правительствами. Правом эмиссии евро – коллективной валюты 11 государств, вошедших в ЭВС, – наделен исключительно Европейский центральный банк, которому напрямую подчинены центральные банки этих стран. Это классический метод централизованного принятия решений. Так что с точки зрения принципов и механизмов управления ЕС – форменный гибрид.

Вероятно, качеством гибридности будет отличаться и формирующаяся Российская Федерация. Беспорядок тут пока большой. Я недавно побывал в Тюменской области. Она является субъектом РФ, но в нее входят два национальных округа, которые также являются субъектами Федерации и, в силу этого, находятся в прямых связях с ней. В результате между областью и округами возникли острейшие бюджетные разногласия. Округа не хотят делиться с Тюменью доходами, поступающими в виде платежей за эксплуатацию природных ресурсов (а это нефть и газ). Тюмень, в свою очередь, угрожает не поставлять продукцию сельского хозяйства, которая в возрастающих количествах производится на юге области, и продавать ее соседям. В итоге после долгих препирательств заинтересованные стороны садятся за стол переговоров и приходят к взаимоприемлемому решению. И в этом суть дела. Отсюда вывод: неотъемлемой предпосылкой эффективной федерации является соответствующая политическая культура – культура консенсуса, умение слушать и слышать друг друга, согласовывать интересы и находить компромиссы.

К сожалению, у нас развивается именно вариант резко выраженной асимметричной федерации: асимметрична административно-территориальная структура, слишком много разных по своему конституционному статусу субъектов РФ, и слишком велики к тому же экономические и социальные диспропорции между ними. Господин Шнайдер говорил о том, что такое равенство и что такое неравенство применительно к федерации. Нам надо четко определить и зафиксировать в законодательстве, в чем же субъекты РФ равны или должны быть равны.

На мой взгляд, равенство должно быть установлено в трех аспектах. Во-первых, все субъекты РФ должны быть равны в отношении к федеральному законодательству. Его приоритет над любыми нормативными актами, принимаемыми администрацией субъектов РФ, должен быть абсолютным, то есть не допускающим никаких исключений. Если этот принцип недостаточно четко сформулирован в действующей Конституции РФ, в нее надо внести изменения. А пока следует завершить то, что уже начал делать президент В.В. Путин, а именно: привести местное законотворчество в соответствие с законами Российской Федерации. Это более чем своевременное мероприятие. Подобный принцип неукоснительно проводится в жизнь в ЕС, хотя делать это было гораздо труднее, так как государствам-членам пришлось поступиться священным принципом государственного суверенитета. Тем более это необходимо в Российской Федерации, которая является единым государством.

Во-вторых, должно быть четко выражено (и подкреплено новыми законами) равенство всех субъектов РФ по отношению к единому экономическому пространству. Я согласен с высказывавшейся на конференции мыслью, что распад единого экономического пространства – это путь к распаду единого государства. В регионах мало-помалу начинают понимать, что разные, подчас карикатурные формы, создаваемых внутренних протекционистских барьеров, препятствующих свободному движению товаров, услуг или капиталов между субъектами РФ, не только несовместимы с Конституцией, но и контрпродуктивны с экономической точки зрения. Процесс самообразования надо ускорить, и это одна из задач федеральных властей.

В-третьих, субъекты РФ должны быть равны в отношениях с федеральным бюджетом. Равенство состоит не в том, что все должно быть разделено поровну, или пропорционально численности населения, или в соответствии с суммами, поступающими из субъектов РФ в федеральный бюджет. Но любые отступления от пропорциональности должны опираться на четко установленные критерии.

Обратимся еще раз к опыту Европейского Союза. В большинстве из входящих в него стран, особенно в таких, как Великобритания, Италия, Франция, Испания, а отчасти и Германия, существует значительный разрыв в уровнях экономического и социального развития отдельных регионов. Тем более это относится к ЕС в целом. Неравенство обусловлено природными, историческими, экономическими и иными факторами. В принципе, оно не угрожает целостности давно сложившихся государств, не препятствует их развитию. Но при условии, что разрыв не слишком велик и нет устойчивой тенденции к его росту. Однако в послевоенные годы, в обстановке ускоренного научно-технического прогресса и вызванных им сдвигов в структуре и размещении производства, разрыв между регионами стал возрастать; к тому же в Западной Европе начался процесс экономической интеграции, перенесший проблему регионального неравенства с национального уровня на наднациональный.

Эта ситуация вызвала к жизни особое направление экономической политики государств, а затем и ЕС, – региональную политику, обеспеченную финансовыми ресурсами. Цель ее заключается в содействии развитию отставших или оказавшихся в кризисном состоянии регионов, а в конечном счете – в сокращении разрыва между ними и преуспевающими регионами. Для этого созданы специализированные финансовые инструменты: в бюджете расходы на региональную политику выделены особой строкой; сами регионы классифицированы на основе четко определенных критериев, и установлены пороговые показатели для тех районов, которые имеют право на получение помощи. Региональное неравенство вводится в правовое поле, и тем самым привилегированный доступ “трудных” регионов к бюджетным и иным средствам, которыми распоряжаются национальные правительства и институты ЕС, также облекается в легитимную форму.

В нашей практике распределения средств между субъектами РФ ничего подобного пока нет. Главный вывод, вытекающий из приведенного примера, состоит в том, что необходимо расширить и укрепить правовые основы, на которых базируется федеративное устройство Российского государства.

Н.А. Ковальский, руководитель Центра средиземноморских и черноморских проблем Института Европы РАН. Выскажу некоторые соображения о роли православия как объединяющего фактора в нашей многорелигиозной стране; тема широко обсуждается, особенно после принятия закона о религии. К этому вопросу следует подходить очень гибко, чтобы не возникло ненужных и надуманных коллизий. Значительная часть российского духовенства отрицает вообще всякую возможность экуменизма, что связано со специфической ситуацией в православной церкви, которая условно делиться на три возрастные прослойки, формировавшиеся в разное время. Верхи церкви понимают необходимость широкого межрелигиозного сотрудничества. Самое низшее звено, приходские священники, молодые ребята, имеющие хорошую подготовку и образование, в значительной степени тоже понимают это. Но среднее звено, которое формировалось в годы Советской власти, когда в духовные семинарии шли те, кому не удалось попасть в обычные учебные заведения, в своем большинстве выступает против межрелигиозного сотрудничества. Тем не менее у православия сейчас имеются все необходимые условия, чтобы стать цементирующим фактором, чему будет способствовать появление у Русской православной церкви своей доктрины, касающейся социального развития России. Ее содержание было одобрено в декабре 2000 г. Архиерейским собором. В этом документе есть ответы почти на все вопросы, которые ставит действительность перед российским обществом и православными силами, все активнее выходящими на международную арену.

В.В.Савельев, профессор Российской академии государственной службы. Распад Советского Союза и чернобыльский взрыв – события разнопорядковые, но свидетельствующие об одном: небрежительное отношение к этнической энергии, равно как и к ядерной, привело нас к трагическим последствиям.

Западный опыт рационально-экономического укрощения этничности не исключает иного, российского пути упрочения федерализма, в котором, к сожалению, превратно понимается и, что еще опаснее, самоубийственно реализуется право народов на самоопределение. Оно не предполагает получения республиками и иными национально-территориальными образованиями суверенитета по потребностям. Изначально, в международном и отечественном правовом пространстве, выше права на самоопределение находится императив целостности государства. Поэтому самоопределение народов возможно лишь внутри Российской Федерации.

Принцип этничности, гарантирующий каждому народу возможности самоорганизации в лоне родного языка и своей этнокультуры, позволяет сохранить территориальную целостность России. В свою очередь, принцип территориальности, при котором русские края и области самоорганизуются на началах этнонациональной открытости, создает фундамент сбережения народов и сохранения многонационального российского общества. Следовательно, оптимальнее не преодоление принципа этничности в федеративном устройстве государства, как полагают некоторые участники нашей конференции, а его реализация в экономической, политической и культурной жизни россиян средствами гибкой, взвешенной и последовательной национальной стратегии и тактики.

М.В. Глигич-Золотарева, Информационно-аналитическое управление аппарата Совета Федерации. Несмотря на разнообразие моделей федеративных государств, динамика их развития сводится в конечном счете к хрупкому балансу между двумя “крайними” формами государственного устройства: конфедерацией, то есть распадом на практически суверенные территории, и унитарным централизованным государством. От успешного прохождения “корабля” российской государственности между крайностями конфедералистской и унитаристской парадигм в значительной мере зависит будущее нашей страны. О том, что это вполне реальные угрозы, неоднократно говорилось на конференции.

Однако практически не получила должной оценки другая угроза единству Рос- сии – наметившаяся в последнее время склонность высшего руководства страны к замене плюралистических подходов к осуществлению государственной власти жесткой административной вертикалью. Оценить опасность т.н. “укрепления вертикали власти” весьма непросто, если при этом руководствоваться исключительно формальными признаками федеративного устройства. Определить степень подмены федеративных принципов управления унитарными можно только посредством выявления глубинной сущности федерализма, каковой является демократия. Демократия – это смысл и предназначение федерализма, являющегося “функцией” демократии, наиболее удобной, эффективной и доступной гарантией демократического развития.

С этой позиции ключевые аккорды “административной реформы” приобретают несколько иное звучание. Для дальнейшего развития демократии в России не играет существенной роли, будут ли заседать в Совете Федерации главы субъектов Федерации или их представители; но для демократии имеет огромное значение сам потенциал парламентаризма, его возможность как адекватно представлять волю российского народа, так и проводить эту волю в жизнь посредством активной законотворческой деятельности. На деле, вместо укрепления позиций верхней палаты парламента и расширения ее полномочий, возникают проекты ликвидации Совета Федерации либо передачи его полномочий псевдопарламентским органам (например, Государственному совету). Любопытна также позиция властных структур по вопросам реформирования избирательного законодательства и законодательства о политических партиях, которая сегодня уже вполне очевидна – это создание двух-, а по сути однопартийной системы, порочность которой для демократических устоев отечественной государственности в доказательстве не нуждается. Или взять, к примеру, институт федерального вмешательства, присутствующий в законодательстве большинства федеративных государств. Имеет большое значение, понимается ли он как вмешательство в порядке, установленном законом, или как произвольное вмешательство Федерального Центра в дела субъектов Федерации?

Резкие, непродуманные шаги в рамках “укрепления вертикали власти” не прибавляют шансов на выживание российской демократии, одновременно с кризисом которой можно будет ставить вопрос об отказе и от ее федеративного характера. А ведь будущее России неразрывно связано именно с федерализмом – хрупким, но наиболее жизнеспособным балансом центробежных и центростремительных тенденций. Вопрос состоит не в том, нужен федерализм или нет, а в том, каким он должен быть в России.

В этой связи встает проблема использования зарубежного опыта – процесса весьма противоречивого и сложного, некоторые “подводные камни” которого можно продемонстрировать рядом примеров. Коллега из Австрии д-р Елингер обрисовал такую модель австрийского федерализма: Австрия сегодня – это развитое демократическое государство, федеративная структура которого уже не несет на себе нагрузки обеспечения демократического равновесия в обществе, и посему, если однажды встанет вопрос об унитарной государственности, австрийская демократия не понесет сколько-нибудь существенных потерь. Основная нагрузка по обеспечению сбалансированности демократической системы лежит теперь в сфере деятельности австрийских политических партий. Нетрудно представить, какое “преломление” австрийский опыт федерализма получил бы в России. Учитывая перманентную слабость российской партийной системы, переложение всей тяжести демократических преобразований на ее “хрупкие плечи” может закончиться полным крахом российского парламентаризма, ибо облеченная громадными полномочиями, практически единственная партия не будет реально представлять российский народ, что приведет к скорой авторитаризации власти со всеми вытекающими отсюда последствиями. Поэтому возможность восприятия австрийского опыта федерализма в нашей стране более чем проблематична.

Теперь обратимся к бельгийскому опыту федерализации. Коллега из Бельгии д-р Пас высказал мнение, что Бельгия выработала особую модель решения этнического (языкового) вопроса посредством создания специфической разновидности федеративного государства. Не оспаривая этого, попробуем лишь представить себе, какой вид имела бы федерализация России, основанная на чисто этническом принципе. Очевидно, что перед нею померкнут и без того мрачные картины крушения советской и югославской федераций, причиной чему будет отнюдь не степень остроты национального вопроса, а тот факт, что в России, в отличие от Бельгии, практически не развиты демократические механизмы управления обществом, а само гражданское общество находится в зачаточном состоянии.

О том, что европейские модели федерализма приобретают в России специфическое содержание, свидетельствует и следующий факт: современное европейское понимание суверенитета как комплексного инструментария достижения согласования интересов Центра и регионов в России приобрело вид произвольного и подчас неконституционного раздела компетенции между центром и регионами, проходившего в форме закулисного торга, продиктованного сиюминутными политическими интересами властных элит.

Вышеизложенное, однако, не означает отказа от использования зарубежного опыта федерализма, он должен учитываться в процессе модернизации федерации в России, но весьма осторожно, иначе страна легко может обратиться к чуждым ей правовым конструкциям и, как следствие, лишиться федеративной и демократической перспективы дальнейшего развития.

В.И. Дашичев, главный научный сотрудник Института международных экономических и политических исследований РАН. Рассматривая сегодня проблемы федеративного строительства в России, крайне важно подвергнуть анализу не только положительный, но и отрицательный опыт прошлого, извлечь из него определенные уроки и выводы. Речь идет прежде всего о причинах распада гигантского Советского Союза, в рамках которого Россия де-юре была федеративной республикой – РСФСР. На мой взгляд, решающую роль в гибели советской системы сыграли три фактора.

Во-первых, эта система, будучи скованной идеологическими догмами и властными структурами тоталитаризма, оказалась неспособной изменяться, реформироваться и совершенствоваться в соответствии с вновь возникавшими политическими, экономическими, научно-техническими и международными реалиями. Все попытки реформ в Советском Союзе либо душились в зародыше, либо по прошествии некоторого времени прерывались, либо направлялись в ложное русло. Эта система оставалась вплоть до 1985 года застывшей и косной, негибкой, социально неэффективной и очень уязвимой с точки зрения надежности власти.

Во-вторых, гибельной для системы оказалась широкомасштабная мессианско-гегемонистская внешняя политика. Советское руководство стремилось силой навязать свое господство и социалистическую систему другим странам. Эта политика поглощала львиную долю материальных и духовных ресурсов страны и не позволяла сосредоточиться на эффективном развитии гражданских отраслей производства, служащих мирным целям и повышению благосостояния граждан. Энергия народа направлялась не внутрь страны, а на ненужную и бесперспективную конфронтацию с мировой коалицией западных держав, возникшей как реакция на советский экспансионизм. К тому же эта конфронтация не позволяла стране проводить давно назревшие демократические и экономические реформы. Она и явилась важной причиной экономической слабости Советского Союза.

В-третьих, Советский Союз погубила не прекращавшаяся с 1917 г. внутренняя борьба за власть. Это было связано с ее антидемократическим и нелегитимным характером. Судьба страны зависела от произвола небольшой группы людей. Государственный переворот “троих” в декабре 1991 года развалил ее, как карточный домик.

Ныне два первых фактора отпали. Но продолжает действовать с не меньшей, если не с большей силой, фактор борьбы за власть как в центре, так и особенно в регионах (Чечня, Татарстан и пр.) Эта борьба снова угрожает распадом страны. Она протекает в совершенно иных условиях. Если в советской системе власть давала деньги, положение в обществе и привилегии, то в нынешней России деньги дают власть, положение в обществе и привилегии. В этом граждане России сполна смогли убедиться в эру Ельцина. Что же лучше для общества, для страны и отдельного человека? На этот вопрос нетрудно ответить: оба образа жизни ущербны в политическом, социальном и нравственном отношении. Ни тот ни другой не ограждает общество от корыстного произвола и господства узкой группы лиц, вредного для интересов страны. Очевидно, должен быть какой-то “третий путь“. Но человечество его еще не открыло. Реформы Горбачева были трагически прерваны в 1991 г. непосредственно перед началом этого пути.

Подлинно демократическое федеративное устройство России должно исключать разрушительные воздействия борьбы за власть на ее единство и благополучие. Сильная политическая вертикаль в стране должна сочетаться с эффективно действующей экономической горизонталью.

К.К. Баранова, старший научный сотрудник Института Европы РАН. К дискуссии о заимствовании зарубежного опыта хотела бы заметить, что заимствовать нужно не модель, а принципы и механизмы. Никому в голову не придет рассуждать о том, какой федерализм лучше, в США или в Германии? В каждой стране он свой собственный. То, что хорошо для Германии, не обязательно будет хорошо для России. Это первый момент.

Второе. Мифы и легенды рождались не только в Древней Греции. Их появляется особенно много, когда дело доходит до использования зарубежного опыта. Например, толкование знаменитого немецкого термина “финансовое выравнивание”. Профессор Циммерманн 30 лет назад писал, что это очень неудачный термин, слишком узкий и примитивный для того, чтобы охватить всю сложную систему бюджетного федерализма в Германии. А в России под этим термином понимают исключительно горизонтальное перераспределение финансов. Это маленькое искажение в начале цепи, на уровне определений и понятий, ведет к огромным искажениям в конце.

Основная проблема российской системы бюджетного федерализма в том, что она двухступенчатая, а должна быть трехступенчатой, должна включать местные органы власти. Как сейчас ведут себя регионы по отношению к местным органам власти? Хуже, чем Центр по отношению к регионам. Далее. Основополагающий принцип бюджетного федерализма подразумевает, что все начинается с распределения компетенций между уровнями государственной власти, а не с дележки финансов.

Еще одна проблема – так называемых “общих задач”. Здесь у Германии огромный опыт, в том числе того, как не надо делать, и его нужно использовать. Не менее важный вопрос – о межбюджетных трансфертах. Фонд финансовой поддержки регионов очень напоминает печально знаменитую систему так называемых “федеральных дотаций” в Германии. Германский опыт показывает, что эту систему можно раздуть так, что потом не сведешь концы с концами.

И последнее. Никто не говорит, что президент Путин не прав в своем стремлении укреплять “вертикаль власти”. Важно, чтобы такое укрепление не привело к лишению местного самоуправления финансовой основы.

В.С. Рыкин, зам. руководителя Центра германских исследований Института Европы РАН. На нашей конференции уместно подчеркнуть тот исторический факт, что Европа – это родина федерализма. Достаточно вспомнить о древнегреческих городах-государствах, о Священной Римской империи германской нации в Средние века, о Ганзейских городах, Нидерландах и Швейцарии в Новые времена. Кстати говоря, система самостоятельности Швейцарских кантонов была взята за основу при создании Соединенных Штатов Америки. “Штат” – по-английски означает “государство”. Поэтому более точный перевод на русский названия североамериканского государства – “Союзные государства Америки”.

Хотелось бы также выйти за рамки географии Европы и России. Федерализм сегодня – это мировое явление: примерно два десятка стран из более 200 ныне существующих государств. Это Индия и Пакистан, латиноамериканские государства Аргентина и Бразилия, Венесуэла и Мексика. Это США и Канада, Австралия и Танзания. По численности же населения в них проживает более половины жителей земного шара. Как видим, федерация – альтернатива дроблению человечества по этническому признаку. Однако необходимым условием существования федерации является демократическое устройство общества. Федерализм и тоталитаризм несовместимы. Наглядный пример из новейшей истории – Германия нацистского периода 1933–1945 гг., когда федерализм был сведен на нет.

Разделяю мысль, высказанную профессором Х.-П. Шнайдером: “Федерализм состоит из противоречий”, хотя, конечно, их не надо абсолютизировать. Федерализм “живет своей жизнью” и изменяется в зависимости от места и времени.

К сожалению, на конференции не было четко отмечено триединство федерализ- ма – федерация, субъект федерации, местные органы самоуправления. В этом отношении уникальный опыт дает Германия, где существует так называемая коммунальная конституция, а права и обязанности всех органов власти четко разграничены. Здесь России есть чему поучиться. Но место органов самоуправления в системе федерации – это особая тема. Она действительно нуждается в самостоятельном исследовании.

Сейчас же стоило бы обратить внимание на высказывание профессора А.А. Мацнева о том, что этничность для многонациональной России представляет собой важнейшую специфическую особенность. В отличие от многих других государств Россия изначально “обречена” решать проблемы национальных меньшинств.

Согласно энциклопедии “Народы России”, в нашей стране говорят почти на 150 языках. Все народы России можно условно подразделить на три группы. Первая – это этносы, большая часть которых живет на территории России, а за ее пределами они составляют лишь небольшие группы. К ним, кроме русских, относятся татары, башкиры и другие так называемые “коренные” народы России. Вторая группа – это народы, представленные в России значительными, в ряде случаев компактно проживающими группами. Сюда входят народы стран “ближнего зарубежья”, например украинцы, белорусы, казахи, узбеки и другие этносы бывших союзных республик. Для них проблемы государственного суверенитета вообще не существует. Они составляют 36% нерусского населения России. Третью группу образуют малочисленные подразделения этносов, в подавляющем большинстве живущих за пределами России. К ней относятся румыны, венгры, корейцы, китайцы и другие народы так называемого “дальнего зарубежья”. Это 28,5% нерусского населения, то есть 8,2 млн. человек, или 6% от общего числа населения нашей страны.

По переписи населения 1989 г. в Российской Федерации 81,5% составили русские. В настоящее время их доля возросла до 85% и продолжает увеличиваться в связи с вынужденной миграцией (более 25 млн. русских проживают за пределами России). Таким образом, Россия в какой-то степени становится мононациональным государством. Для сравнения можно привести следующие данные: испанцы составляют 70% населения самой Испании, англичане – 77% населения Великобритании, французы – 82% населения Франции. В Германии из 81,8 млн. населения иностранцы насчитывают 7,2 млн. человек.

Лишь 35,5% нерусских находятся в своих национальных образованиях на территории России и реально претендуют на суверенитет. Они составляют 6,6% населения нашей страны. Не везде эти этносы представляют большинство жителей в 32 национальных единицах – 21 республике, 1 области и 10 автономных округах. Основные народы составляют большинство в Северной Осетии, Чечне, Ингушетии, Чувашии, Туве, Кабардино-Балкарии. В полиэтническом Дагестане 10 местных народов образуют 80,2% всего населения. А в Калмыкии, например, лишь 11,8%.

В целом славянская группа языков составляет свыше 87%. На втором месте – алтайская и тюркская.

Приведенная статистика необходима для более полного понимания так называемого “национального вопроса” в условиях федеративного государства. За сухими статистическими данными просматриваются задачи, которые в настоящем и будущем предстоит решать России. Они, прежде всего, связаны с многонациональностью нашего государства. Этнические проблемы должны решаться с большой осторожностью. Опыт Чечни нас многому учит. К этому обязывает и само официальное название нашего государства – Российская Федерация.

 Н. П. Шмелев. Наступил момент, когда мы вынуждены завершить работу нашей научной конференции. Это был полезный обмен мнениями, в котором приняли участие десятки выступавших. Какие краткие, сугубо предварительные выводы мы можем сегодня сделать по итогам дискуссии?

Первое. Вопросы, связанные с федерализмом, архиважны, и их нельзя решить сразу, одним махом. Нужен кропотливый исследовательский труд, связанный с анализом практического опыта. Европейский опыт для России очень важен. Он дает как положительные, так и отрицательные примеры. К отрицательным можно отнести развал многонациональной Австро-Венгрии в 1918 г., распад Югославской федерации в наше время.

Второе. Российский федерализм – реальность, которая возникла не в последнее десятилетие. Россия веками складывалась как многонациональное государство. Элементы федерализма наблюдались даже в царской России, когда отдельным её субъектам предоставлялись особые суверенные права (Польша, Финляндия, Бухарский Эмират). Нельзя сбрасывать со счетов и советский период, в условиях которого была предпринята широкомасштабная попытка федеративного устройства. Советский Союз, по существу, был огромной федерацией, в условиях которой три ее важнейших субъекта – Россия, Украина, Белоруссия – воспользовались конституционным правом на самоопределение путем выхода из Союза.

Эти исторические факторы не надо забывать при строительстве и совершенствовании современного федеративного российского государства.

Третье. Федеративное устройство России – это эффективное средство против сепаратизма. Расчленение России может происходить не только по этническому признаку, но и по территориальному. Небезызвестный Бжезинский пару лет назад предрекал распад России на три государства – Европейское, Сибирское и Дальневосточное. Возможное отделение Приморья или Калининградской области может произойти не по национальному признаку.

Такой огромной территорией, как Россия, нельзя управлять лишь из одного центра. Нужны мощные субъекты Федерации, наделенные конституционными правами. Это не означает, что деление на 89 субъектов окончательно. Жизнь сама подскажет целесообразность тех или иных изменений на административной карте.

Четвертое. В России крайне слабо разработана система местного самоуправления. Нет единого подхода к этой системе, и каждый порой делает все, что хочет. А страдают от этого конкретные люди, они бастуют, перекрывают магистрали, апеллируют к Центру, который за тысячу километров от места событий. Местные же органы порой не знают ни своих прав, ни обязанностей.

Если так называемое “низшее звено” управления, самое близкое к человеку, не будет хорошо функционировать, то будет хромать или буксовать все федеративное устройство.

Здесь высказывались диаметрально противоположные точки зрения на федерализм вообще и российский в частности. Это естественно: для разработки общей концепции той или иной проблемы подобные конференции и проводятся. Предлагаю находить и впредь возможности для обмена мнениями по проблемам федерализма, активно используя не только наш собственный исследовательский потенциал, но и наши давние и плодотворные связи с коллегами из стран Европы.